verso una politica europea comune su immigrazione e asilo

Dopo anni di legislazioni nazionali rinnovate, modifiche costituzionali, decisioni intergovernative, misteriosi gruppi "ad hoc", scaricamento reciproco di responsabilità tra i vari Paesi, discussioni e polemiche, ora si è finalmente giunti alla nascita di una politica dell'Unione europea sulle materie dell'immigrazione e dell'asilo. Ora, perché il 1° maggio scorso è entrato in vigore il Trattato di Amsterdam, perché venti giorni dopo il Consiglio europeo ha adottato un Piano d'azione per una politica comune e soprattutto perché il 15 ottobre si tiene nella città finlandese di Tampere un vertice straordinario del Consiglio europeo sulla realizzazione di uno Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia.

Questo significa che i capi di Stato e di governo, il nuovo Parlamento, la nuova Commissione e i parlamenti nazionali definiranno una strategia comune che riguarderà temi come la cittadinanza europea e i diritti fondamentali, la piena realizzazione della libertà di circolazione per le persone, l'immigrazione e il diritto d'asilo, il reciproco riconoscimento delle sentenze civili e penali nonché la cooperazione amministrativa, giudiziaria, doganale e di polizia. Tutte materie fondamentali per l'Unione europea ma che finora non erano mai state regolate da una politica comune. Dalla metà degli anni Ottanta, infatti, di fronte alle nuove caratteristiche dei flussi migratori verso l'Europa alcuni Stati membri si erano dotati di strumenti di cooperazione che, essendo di tipo intergovernativo e non comunitario, sfuggivano ad ogni controllo democratico dell'Europarlamento e dei parlamenti nazionali, e delegavano a pochi ministri e funzionari europei scelte le cui ricadute interessavano i diritti e la vita di milioni di migranti. Il Sistema Schengen fu il più importante di questi accordi intergovernativi che non venne bilanciato sufficientemente a livello comunitario dal Trattato di Maastricht. Intanto, i vari Stati membri aderivano a Schengen facendo a gara a chi inaspriva maggiormente le proprie legislazioni sull'immigrazione e l'asilo contribuendo alla creazione di quella che più volte è stata definita "la fortezza europea", proprio per le caratteristiche di chiusura progressivamente assunte rispetto ai nuovi ingressi di persone non comunitarie. Il Trattato di Amsterdam tiene conto della necessità di porre fine al "doppio binario" intergovernativo/comunitario e sancisce l'obbligo di preparare entro cinque anni una politica europea comune per la realizzazione dello Spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia. Immigrazione e asilo passano così dal terzo al primo pilastro comunitario e la politica migratoria viene finalmente differenziata da quella criminale (che resta nel terzo pilastro). Ora le varie iniziative su immigrazione e asilo diventeranno una sola politica, che gli Stati membri dovranno decidere insieme alle istituzioni comunitarie e che sarà sottoposta al controllo democratico dei parlamenti nazionali ed europeo. Da Tampere in poi sapremo se il concetto di Unione europea in tema di immigrazione e asilo è più ampio di quello dell'"Europa fortezza" e se la comunitarizzazione delle politiche non riguarderà solo restrizioni e controlli.

Questo inserto ha utilizzato come fonte il materiale del seminario "L'Unione europea e l'armonizzazione della legislazione in materia di immigrazione ed asilo", condotto dall'Associazione studi giuridici sull'immigrazione (Asgi) nell'ambito del "V Meeting internazionale antirazzista", svoltosi a Cecina nei giorni 17-24 luglio 1999 e organizzato dall'Arci Toscana.

dalla cooperazione intergovernativa ad una politica comune

Nonostante la creazione di uno spazio geografico e giuridico comune fosse uno degli obiettivi della Comunità economica europea fin dalla sua costituzione (Trattato di Roma del 1957), solo con l'Atto Unico europeo del 1986 venne introdotta nel Trattato della Comunità (TCE) una norma secondo la quale entro la fine del 1992 si sarebbe dovuto istituire «uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei sevizi e dei capitali». Questo principio indirizzava in qualche modo verso l'abolizione dei controlli alle frontiere interne della Comunità europea e comportò non poche preoccupazioni da parte dei governanti europei sulla necessità di bilanciare la piena libertà di circolazione con adeguate misure finalizzate a compensare il deficit di sicurezza che ne sarebbe derivato. Va ricordato, infatti, che nella seconda metà degli anni Ottanta si stava registrando una evoluzione nella composizione e nella natura dei flussi migratori verso l'Europa occidentale: flussi provenienti prevalentemente da Paesi non comunitari; indirizzati verso tutti i Paesi europei e non più solo verso i Paesi ex colonizzatori; immigrazione non più legata ad una specifica domanda di manodopera; inizio di flussi illegali; migrazioni di carattere non solo economico, soprattutto dovute all'instabilità creatasi in molti Paesi dell'Est europeo dopo il crollo dei sistemi socialisti. Nacque così, da parte degli Stati membri, la necessità di rafforzare i controlli alle frontiere esterne e all'interno dell'area di libera circolazione. Questa esigenza di accrescere la sicurezza interna venne però concepita senza un'adeguata distinzione tra i controlli sulle varie forme di crimine e quelli invece sull'immigrazione non autorizzata.

poca trasparenza e deficit democratico

I governi degli Stati membri iniziarono così in diversi campi la pratica della cooperazione intergovernativa, che portò in pochi anni alla creazione di numerosi gruppi tecnici tematici di cooperazione con lo scopo di migliorare la sicurezza interna attraverso cosiddette "misure compensative" che dovevano mirare ad armonizzare le normative, coordinare le azioni evitando sovrapposizioni e integrare i sistemi informativi. Tali gruppi, tra i quali nel 1986 venne creato il "Gruppo ad hoc immigrazione", si caratterizzarono però fin da subito per la loro scarsissima trasparenza e l'assoluta mancanza di un controllo democratico sul loro operato. Si trattava infatti, com'è già stato detto, di un tipo di cooperazione intergovernativa (definita tale e non internazionale per lo scarso o inesistente coinvolgimento dei parlamenti nazionali), molto diversa dalla cooperazione tra Stati membri che si sviluppa in ambito comunitario: mentre in ambito comunitario il controllo parlamentare è tale da assumere spesso il potere di codecisione, nelle procedure intergovernative il controllo degli organi rappresentativi su quelli esecutivi è quasi inesistente e comunque avviene a posteriori; il controllo giudiziario in ambito comunitario è sistematico grazie all'esistenza di organi come la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado, mentre quello dei giudici nazionali sulle violazioni del diritto internazionale è piuttosto scarso; il metodo decisionale, poi, è prevalentemente quello della maggioranza qualificata in ambito comunitario e invece dell'unanimità a livello intergovernativo. Di fronte alla creazione di questi gruppi di cooperazione, le istituzioni europee hanno assunto nel corso degli anni atteggiamenti diversi: molto critico il Parlamento, più conciliante la Commissione che ne riconobbe l'utilità partecipando con alcuni osservatori alle attività intergovernative più importanti.

gli Accordi intergovernativi di Schengen

Il metodo della cooperazione intergovernativa portò, tra il 1985 e il 1990, all'accordo più importante per quanto riguarda le ricadute sulle politiche migratorie degli Stati membri: gli Accordi di Schengen (dal nome della cittadina lussemburghese nella quale vennero firmati). Il "Sistema Schengen" è caratterizzato da una base normativa molto ampia, che definisce obiettivi e modalità della cooperazione, e da un apparato permanente che prevede un Segretariato ed un Comitato esecutivo, organo quest'ultimo composto da un rappresentante di ogni Stato partecipante e che si avvale di gruppi di lavoro creati ad hoc. In pratica, i partecipanti al "Sistema Schengen" misero in atto una cooperazione intergovernativa mirata alla soppressione dei controlli di polizia sulle persone e sulle merci alle frontiere interne, al rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne e all'intensificazione dei controlli di sicurezza all'interno dello spazio di libera circolazione. Si trattava quindi del primo tentativo di integrazione europea che riguardava, pur se solo in un ottica di sicurezza interna e di controlli, anche le politiche migratorie. Il metodo della cooperazione intergovernativa permetteva, tra l'altro, ai singoli Stati di non cedere quote di sovranità in un ambito molto delicato dal punto di vista politico com'è quello degli affari interni, in una fase caratterizzata dalla scarsa fiducia reciproca tra i vari Paesi in materie come il controllo dell'immigrazione e la lotta alla criminalità. Così, con tempi differenti e non poche difficoltà, il nucleo dei Paesi contraenti gli Accordi passò dai cinque iniziali ai tredici di pochi anni dopo (vedi scheda), risultato che ha evidenziato un chiaro successo del modello ma che ha creato problemi sia in termini di maggior difficoltà nell'assunzione di decisioni all'unanimità, sia per quanto riguarda il deficit democratico e di trasparenza di decisioni che riguardavano non più un'area limitata, come nella fase iniziale, ma ormai quasi equivalente a quella della Comunità europea.

il terzo pilastro di Maastricht

Nel frattempo, mentre a livello intergovernativo nasceva il Sistema Schengen, in ambito istituzionale si giunse al primo Trattato dell'Unione europea (TUE), meglio conosciuto come Trattato di Maastricht (cittadina olandese nella quale venne firmato nel 1992). Di carattere decisamente innovativo, il Trattato di Maastricht modificò la struttura unitaria della Comunità europea, arricchita del progetto di Unione monetaria, aggiungendovi due componenti: il "secondo pilastro", dedicato alla preparazione di una politica estera e di sicurezza comune, e il "terzo pilastro", riguardante la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni. Proprio in questo terzo nuovo ambito istituzionale vennero fatte rientrare tutte le materie trattate in ambito intergovernativo dalla Convenzione di Schengen, tra le quali, dunque, anche quelle dell'immigrazione e dell'asilo, con la possibilità di elaborare per la prima volta in questo campo delle politiche comuni (posizioni e azioni comuni e convenzioni). Frutto di un compromesso politico tra gli Stati membri che spingevano per un'estensione delle competenze comunitarie e quelli che invece ritenevano sufficiente intensificare la cooperazione intergovernativa, il terzo pilastro è però rimasto un prodotto di ingegneria istituzionale politicamente debole, con scarso potere vincolante nei confronti degli Stati membri, che si è semplicemente affiancato come ipotesi istituzionale alla pratica della cooperazione intergovernativa (Schengen) e che in quasi sei anni di vita ha prodotto un'unica convenzione entrata in vigore: quella Europol sulla cooperazione tra le polizie dei Paesi dell'Unione. L'accordo tra Stati da cui è scaturito il terzo pilastro, pur indirizzando verso l'armonizzazione delle normative nazionali, non ha portato ad una reale comunitarizzazione delle politiche in materia di immigrazione e asilo, limitandosi ad un'unica competenza comunitaria inquesto campo: quella sulla politica dei visti richiesti ai cittadini di Paesi terzi che vogliano attraversare le frontiere esterne per recarsi nell'Unione europea (art. 100 C). Anche in questo caso, però, la divergenza di posizioni tra Commissione e Parlamento europei da un lato (contrari ad assumere un ruolo di controllo e di mera elencazione di Paesi e piuttosto favorevoli ad attribuire alle istituzioni comunitarie i mezzi per l'elaborazione di una generale politica migratoria), Consiglio e maggioranza degli Stati membri dall'altro (intenzionati a mantenere una propria autonomia), ha portato a limitare molto la possibilità di indirizzo delle istituzioni comunitarie verso una politica migratoria comune.

novità dal Trattato di Amsterdam

Si giunge così al nuovo Trattato dell'Unione, quello firmato ad Amsterdam nel giugno del 1997 ed entrato in vigore lo scorso mese di maggio. Pur considerato deludente da alcuni Paesi e da molti osservatori perché anch'esso nato da un compromesso non troppo ambizioso tra le posizioni divergenti dei singoli Stati, il Trattato di Amsterdam ha però riformato in modo significativo il settore giustizia e affari interni e quindi il terzo pilastro di Maastricht.

Per migliorare l'efficacia dell'azione comune si è deciso di trasferire nella sfera di competenza delle istituzioni comunitarie le politiche in materia di visti, asilo, immigrazione e «altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone» (cooperazione giudiziaria in materia civile), sottraendole al terzo pilastro. Questa "comunitarizzazione" separa per la prima volta la politica migratoria da quella criminale, collocandole in due ambiti giuridico-istituzionali distinti come sono rispettivamente il primo e il terzo pilastro, introducendo così un approccio comune (per ora ancora teorico) non solo repressivo nella gestione dei flussi migratori. In conseguenza a ciò, il terzo pilastro viene riformato e notevolmente ridimensionato rispetto ai suoi contenuti originari, rimanendo dedicato interamente alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Sempre in un'ottica di istituzionalizzazione delle politiche europee relative agli affari interni, il Trattato di Amsterdam ha deciso inoltre l'incorporazione dell'"acquis Schengen" (vedi pag. VIII) in ambito Ue e la sostituzione degli organi Schengen con quelli comunitari, ponendo fine in questo modo alla strategia del "doppio binario" (intergovernativo e istituzionale) che ha caratterizzato fino ad oggi le politiche degli Stati europei sull'immigrazione e l'asilo.

il Sistema Schengen

Nel 1985, un gruppo ristretto di Paesi europei costituito da Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi, tra i quali esisteva già una tradizione di cooperazione in materia di sicurezza interna e di libera circolazione (Benelux), nonché un dialogo politico costante (Francia e Germania), e che presentavano caratteristiche di immigrazione e di presenza straniera simili, si riunirono nella cittadina lussemburghese di Schengen per stilare un accordo di cooperazione intergovernativa in materia di affari interni. L'Accordo, che portò poi alla Convenzione di applicazione del 1990, prevedeva: la soppressione dei controlli di polizia sulle persone e un alleggerimento dei controlli sulle merci alle frontiere interne, cioè «le frontiere comuni dei Paesi contraenti, i loro aeroporti adibiti al traffico interno ed i porti marittimi per i collegamenti regolari di passeggeri in provenienza o a destinazione esclusiva di altri porti situati nel territorio delle parti contraenti, senza scalo in porti situati al di fuori di tali territori»; il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne, rendendo più efficaci i controlli svolti dalle autorità nazionali sull'immigrazione clandestina e irregolare e sugli abusi del diritto d'asilo; l'intensificazione e il miglioramento dell'efficacia dei controlli di sicurezza e dell'attività giudiziaria in materia penale all'interno dello spazio di libera circolazione. La Convenzione istituiva inoltre il "Sistema di Informazione Schengen" (Sis), una rete informatica per consentire l'accesso ad un archivio comune contenente segnalazioni di persone e oggetti, con una serie di norme sulla protezione dei dati personali e sulla sicurezza dei dati all'interno del Sistema. Oltre a facilitare gli spostamenti di milioni di persone, la nascita del "Sistema Schengen" avviò una grande trasformazione che portò ad un sistema integrato e multisettoriale di cooperazione intergovernativa. Mentre gli Stati fondatori proseguivano il percorso di adeguamento che preparava l'entrata in vigore formale del 26 marzo 1995, molti altri Paesi europei aderirono al Sistema Schengen: l'Italia nel 1990, la Spagna e il Portogallo nel 1991, la Grecia nel 1992, l'Austria nel 1995, la Danimarca, la Finlandia e la Svezia nel 1996; sempre nel 1996, poi, la Norvegia e l'Islanda, desiderosi di non compromettere il regime di libera circolazione con gli altri Paesi scandinavi ma impossibilitati a partecipare agli Accordi in quanto non Stati membri della Comunità europea, firmarono accordi di cooperazione con i Paesi Schengen diventando "membri associati" del Sistema. La soddisfazione delle condizioni necessarie per prendere parte al Sistema ha quindi obbligato tutti gli Stati ad una riorganizzazione amministrativa, ad un rinnovamento infrastrutturale e ad una modernizzazione legislativa, azioni complesse che hanno ritardato l'entrata di alcuni Paesi, come Italia e Austria (1998), Grecia, Danimarca, Finlandia e Svezia (1999). Oggi sono tredici gli Stati membri dell'Ue che fanno parte del Sistema Schengen, cioè tutti tranne Gran Bretagna e Irlanda che restano fuori per scelta ma che sono unite a loro volta da un regime bilaterale di libera circolazione.


Trattato di Amsterdam: immigrazione e asilo nel primo pilastro

Il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore lo scorso 1° maggio, ha introdotto importanti novità per quanto riguarda le materie dell'immigrazione e dell'asilo (come già accennato in precedenza). Attraverso il sistema della "cooperazione rafforzata" gli Stati membri proseguono la loro cooperazione, che prima era di tipo intergovernativo, all'interno del quadro istituzionale dell'Unione europea, e l'immigrazione e l'asilo entrano a far parte gradualmente del primo pilastro dell'Unione, cioè ricomprese in ambito comunitario e soggette a procedure più snelle e rapide e, soprattutto, più trasparenti, con un ruolo rafforzato del Parlamento e della Corte di Giustizia europei.

I cambiamenti introdotti dal nuovo Trattato sono finalizzati alla «creazione di un nuovo spazio senza frontiere interne», con l'obiettivo di «conservare e sviluppare l'Unione quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione alla criminalità e la lotta contro quest'ultima» (art. B modificato).

politica comune in 5 anni

La dizione "giustizia e affari interni", utilizzata dal Titolo VI del Trattato di Maastricht, viene dunque sostituita dall'espressione "spazio di libertà, sicurezza e giustizia", un nuovo spazio che si riferisce al campo di interesse del Titolo VI ma che si struttura intorno a un nuovo titolo inserito nel Trattato e denominato "Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone" (Titolo IV del Trattato di Amsterdam). Esso riguarda, nello specifico: l'attraversamento delle frontiere esterne ed interne dell'Unione; l'asilo, l'immigrazione, la politica nei confronti dei cittadini degli Stati terzi; la cooperazione giudiziaria in materia civile. Al Titolo VI di Maastricht (terzo pilastro) restano dunque solo la cooperazione di polizia e la cooperazione giudiziaria in materia penale, le uniche materie cioè escluse dal processo di comunitarizzazione che, secondo il Trattato di Amsterdam, deve portare in cinque anni ad una politica comune in materia di immigrazione e asilo.

Per un periodo transitorio di cinque anni dall'entrata in vigore del Trattato, infatti, il Consiglio deve deliberare all'unanimità su proposta della Commissione o su iniziativa di uno Stato membro e previa consultazione del Parlamento europeo. Questo per consentire agli Stati membri la graduale creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia all'interno dell'Unione (art. 63). Trascorso tale periodo, il Consiglio delibererà in merito alle materie comunitarizzate secondo la procedura di codecisione (art. 189 B), decidendo su proposta della Commissione che farà da filtro alle richieste provenienti dagli Stati membri. In questi cinque anni il Consiglio europeo dovrebbe adottare misure in materia di immigrazione nei seguenti ambiti: condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini dei Paesi terzi; requisiti e condizioni in base ai quali cittadini dei Paesi terzi legalmente residenti in uno Stato membro potrebbero risiedere in un altro Stato membro.

asilo e protezione temporanea

La materia dell'asilo e dei rifugiati è disciplinata, insieme alla politica d'immigrazione, dall'articolo 63 del Titolo IV. La problematica dell'asilo è suddivisa in due ambiti diversi: in primo luogo, viene considerata con riferimento ai rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951; in secondo luogo, si affronta la problematica della protezione temporanea e del "burden-sharing" (ripartizione degli oneri tra gli Stati membri).

Le misure da adottare in materia di asilo previste dall'articolo 63 del Trattato riguardano quattro ambiti: i criteri e le procedure da applicare per determinare lo Stato membro responsabile dell'esame di una domanda d'asilo; le norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo sul territorio comune; le norme minime per un'interpretazione comune della definizione convenzionale di rifugiato; le norme minime procedurali in materia di riconoscimento o di revoca dello status di rifugiato.

I processi di armonizzazione europea delle regole sull'asilo si estenderanno dunque non solo alla questione dei rifugiati secondo la Convenzione di Ginevra , ma anche a quella, sempre più attuale e rilevante, dei rifugiati accolti in regime di "protezione temporanea". Il Trattato di Amsterdam prevede peraltro che una piena comunitarizzazione della materia dell'asilo potrà avvenire solo al termine di un periodo transitorio di cinque anni.

Lo stesso Trattato contiene anche un protocollo sull'asilo, non firmato dalla Danimarca, in base al quale le eventuali richieste di asilo presentate da cittadini dell'Unione europea dovranno di norma essere dichiarate inammissibili. Il contenuto di tale protocollo è stato però criticato dall'Acnur (Alto Commissariato Onu per i rifugiati) e dall'Ecre (European Consultation on Refugees and Exiles), perché giudicato in contrasto con la Convenzione di Ginevra del 1951.

Al testo del Trattato di Amsterdam è stato inoltre allegato un protocollo sull'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea (vedi pag. VIII), con il compito di far confluire le norme Schengen, il Segretariato Schengen ed il suo personale nell'ambito dell'Unione europea. *

una raccomandazione dell'Acnur sulla futura politica comune

L'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (Acnur) ha redatto, lo scorso 23 luglio, una raccomandazione peril Consiglio europeo di Tampere del 15 ottobre. Considerando il Vertice come un momento fondamentale per la "comunitarizzazione" delle politiche europee sull'asilo e l'immigrazione, l'Acnur sottolinea come le scelte dell'Unione europea non saranno solo importanti per lo Spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia ma anche per l'influenza che queste avranno su tutti i Paesi non europei, dal momento che le politiche degli Stati europei sono sempre state all'avanguardia in questo campo. L'Alto commissariato Onu per i rifugiati si augura inoltre che il vertice di Tampere segni l'inizio di una strategia europea esauriente, concertata e aperta sulle materie dell'immigrazione e dell'asilo, che metta al primo posto la protezione e la salvaguardia dei diritti delle persone e non sia subordinata ad interessi politici, economici ed amministrativi.

In particolare sulla materia dell'asilo, l'Acnur sostiene che un'armonizzazione delle politiche dovrebbe comprendere cinque elementi chiave: una corretta e comune interpretazione della definizione internazionale su chi è un rifugiato, così come prevede la Convenzione di Ginevra; procedure chiare, accessibili e rapide, che tengano conto di situazioni particolari di rifugiati (come la protezione temporanea nei casi di affluenze improvvise e di ampie dimensioni); una divisione delle responsabilità nel ricevere i richiedenti asilo; appropriati sistemi e procedure di rientro per le persone che non necessitano di protezione internazionale; misure che prevengano le violazioni dei diritti umani e altre cause di fuga e spostamento forzato dei rifugiati.

Ogni procedura deve inoltre rispettare i principi della protezione, come quello della garanzia del diritto all'unità familiare dei rifugiati. Un'effettiva armonizzazione delle procedure dei singoli Stati membri sull'asilo è inoltre importante perché elimina le rilevanti differenze esistenti, che spesso sfociano in trattamenti discriminatori ed incoraggiano i cosiddetti "spostamenti secondari" dei richiedenti asilo. L'Acnur sottolinea inoltre che ogni procedura adottata per il ritorno dei richiedenti asilo nei cosiddetti Paesi terzi sicuri deve avvenire in regime di cooperazione con questi Paesi e garantire la sicurezza e la protezione del richiedente asilo una volta giunto nel Paese terzo.

La politica europea sull'asilo e l'immigrazione, secondo l'Alto commissariato Onu, non deve essere rivolta unicamente all'interno dell'Unione. E' infatti nell'interesse degli Stati europei che essa sia compresa in un generale approccio di indirizzo politico verso i Paesi e le regioni di origine dei migranti, che prenda cioè in esame l'intera questione delle migrazioni, dalle loro cause alle possibili soluzioni. Misure orientate al rafforzamento del livello di protezione nei Paesi d'origine non assolvono comunque gli Stati membri dalle loro responsabilità di proteggere tutte le persone che cercano asilo sul loro territorio.


un piano d'azione per i prossimi cinque anni

Consapevoli dello scarso livello di cooperazione interistituzionale raggiunto fino a quel momento, nel corso del Consiglio europeo svoltosi a Cardiff nel giugno 1998 i capi di Stato e di governo dei Quindici incaricarono il Consiglio e la Commissione di elaborare un piano d'azione che indicasse «il miglior modo per attuare le disposizioni del Trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia». Il Piano d'azione è stato poi approvato dal Consiglio europeo di Vienna nel dicembre 1998, ma dovrà ricevere una nuova approvazione in occasione del vertice straordinario di Tampere (il prossimo 15 ottobre), dal momento che era stato sottoposto all'esame del Consiglio senza aver atteso il parere del Parlamento.

Esprimendo un importante carattere innovativo per quanto riguarda la cooperazione interistituzionale (soprattutto tra Commissione e Consiglio) e interdisciplinare (rapporti tra i tre pilastri comunitari), il Piano d'azione costituisce una sintesi delle diverse posizioni esistenti in seno alla Commissione, al Consiglio e agli Stati membri sulla comunitarizzazione delle politiche in tema di giustizia e sicurezza.

Vengono individuate alcune misure che consentano di «avviare nei prossimi cinque anni lo Spazio di libertà» (libera circolazione); per garantire a tutti i cittadini una maggior sicurezza, «la realizzazione di questo obiettivo presuppone l'elaborazione di misure di accompagnamento, in particolare nei settori dei controlli alle frontiere esterne e della lotta contro l'immigrazione clandestina». Commissione e Consiglio ritengono che le misure elaborate «dovranno tenere debitamente conto del fatto che i settori dell'asilo e dell'immigrazione sono distinti e richiedono impostazioni e soluzioni distinte», e osservano che le iniziative prese finora in questo campo sono state caratterizzate dalla cosiddetta "legislazione debole" (risoluzioni, raccomandazioni) che non ha effetti giuridicamente vincolanti e non prevede meccanismi di controllo adeguati. «L'impegno contenuto nel Trattato di Amsterdam di usare in futuro gli strumenti comunitari - si legge nel Piano d'azione - consente di colmare tali carenze». Sono così previste misure più urgenti da adottare entro due anni dall'entrata in vigore del Trattato ed altre meno urgenti la cui adozione è prevista in un arco di tempo di cinque anni.

misure urgenti: l'asilo innanzitutto

Per quanto riguarda il settore dell'asilo, a cui viene data la priorità e per il quale i provvedimenti vengono definiti più dettagliatamente, si prevede la «prosecuzione dell'esame dei criteri e delle condizioni per migliorare l'attuazione della Convenzione di Dublino» e dell'eventuale «trasferimento della base giuridica verso il sistema di Amsterdam». Si propone ad esempio di attribuire ad un unico Stato membro «la responsabilità del trattamento dei membri di una stessa famiglia quando l'applicazione dei criteri di competenza la attribuisce a più Stati e di regolamentare in modo soddisfacente la questione della protezione nel caso in cui un rifugiato cambi Paese di residenza».

Tra le altre misure proposte dal Piano in tema di asilo ci sono: l'adozione di Eurodac (sistema di raccolta delle impronte digitali di richiedenti asilo e immigrati clandestini); l'adozione di norme minime sulle procedure comuni per la concessione o la revoca dello status di rifugiato, al fine di ridurre la durata delle procedure d'asilo, con attenzione particolare alla situazione dei bambini; la limitazione dei "movimenti secondari" dei richiedenti asilo tra gli Stati membri; la definizione di norme minime sull'accoglienza dei richiedenti asilo e uno studio che conduca ad un'unica procedura europea in materia di asilo. Sempre sull'asilo vengono individuate due misure particolarmente urgenti «da adottare al più presto», riguardanti, la prima «norme minime per assicurare protezione temporanea agli sfollati dei Paesi terzi che non possono ritornare nel Paese d'origine», la seconda «promozione di un equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi».

Nel settore dell'immigrazione, invece, vengono proposte una politica coerente sulla riammissione ed il rimpatrio, uno strumento sullo status giuridico degli immigrati legali e la necessità di un miglioramento nella lotta all'immigrazione clandestina, anche con campagne di informazione nei Paesi di transito e di origine. Commissione e Consiglio propongono poi alcune misure da adottare entro due anni per il controllo delle frontiere esterne e la libera circolazione: procedura e condizioni comuni per il rilascio di visti; definizione di norme relative a un visto uniforme; armonizzazione delle normative sulla responsabilità dei vettori.

da fare entro 5 anni

Pur sempre importanti, ma meno urgenti rispetto alle precedenti, vengono poi individuate altre misure da adottare entro cinque anni dall'entrata in vigore del Trattato. Per quanto riguarda l'asilo si sollecitano l'adozione di norme minime sulla concessione dello status di rifugiato a cittadini di Paesi terzi e la definizione di norme comuni per la protezione temporanea internazionale. In materia di immigrazione, il Piano d'azione propone di migliorare le pratiche dell'allontanamento attraverso «un miglior coordinamento nell'attuazione delle clausole di riammissione e lo sviluppo di relazioni ufficiali europee (delle ambasciate) sulla situazione nei Paesi di origine». Si prevede inoltre l'elaborazione di una normativa per le condizioni d'ingresso e soggiorno e norme sul rilascio di visti a lungo termine e di titoli di soggiorno, nonché la definizione di diritti e doveri degli immigrati stranieri legali non comunitari che vogliano soggiornare in altri Stati membri.

Se da un lato dunque il Piano d'azione rappresenta, al momento, il principale strumento di indirizzo del processo di comunitarizzazione, dall'altro, la sua approvazione un po' frettolosa, la mancata presa in conto del parere del Parlamento europeo e l'assenza di dibattito dei parlamenti nazionali lo rendono piuttosto fragile e a rischio di intervento da parte di singoli Stati membri o di coalizioni di Stati che non concordano sulle misure proposte.

La forza programmatica del Piano è ora in mano al Consiglio europeo di Tampere.

ma lo Spazio comune non sarà a Quindici

Nonostante l'indirizzo politico del Trattato di Amsterdam sia quello di una politica comune in materia di immigrazione e asilo, il testo prende in considerazione le divergenze tra gli Stati membri designando un'Europa degli affari interni dalla geometria variabile e dalla composizione flessibile. Questo significa sostanzialmente due cose: che lo Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia non comprenderà tutti gli Stati membri allo stesso titolo; che gli Stati membri potranno concorrere in misura diversa alle varie tappe che si presenteranno. Il Trattato prevede infatti la possibilità di una certa flessibilità disciplinando al suo interno l'istituto degli "opting out" (cioè la scelta di "rimanere fuori") di alcuni Paesi rispetto a parti del Trattato, e quello delle "cooperazioni rafforzate" che un numero limitato di Stati membri (comunque superiore alla metà) può instaurare in campi specifici senza la partecipazione degli altri Stati.

Così, la nuova Europa dello Spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia nasce a dodici anziché a quindici Stati, dal momento che Gran Bretagna, Irlanda (Paesi che non hanno aderito a Schengen) e Danimarca (che ha una posizione particolare in Schengen per la quale può mantenere i controlli interni) hanno deciso di non seguire gli altri Stati membri dell'Unione e di unirsi a loro solo di volta in volta e con scopi limitati. Se a questo si aggiunge il fatto che al termine dei negoziati di adesione anche i nuovi Stati membri entreranno a far parte dello Spazio comune e si potranno avvalere delle opzioni offerte dal Trattato, è difficile immaginare oggi la fisionomia geografica e politica che assumerà lo spazio europeo di gestione comune dei flussi migratori nel medio-lungo periodo. Probabilmente varierà a seconda dei momenti, delle decisioni da prendere e delle scelte fatte dalla maggioranza. Si possono quindi immaginare scenari possibili che si collocheranno tra un'Europa migratoria "minima", costituita dai soli Paesi del gruppo Schengen con all'interno un nucleo ristretto più convinto che si avvale della cooperazione rafforzata, e un'Europa migratoria "massima" comprendente, oltre ai dodici Paesi Schengen, anche Danimarca, Gran Bretagna, Irlanda e i sei nuovi Stati membri così da creare un grande Spazio comune con norme omogenee in materia di immigrazione e asilo.


le norme Schengen diventano legge Ue

In conformità con quanto stabilito dal Trattato di Amsterdam, il Consiglio dell'Unione ha adottato il 20 maggio scorso due decisioni che permettono di integrare nella struttura legale dell'Ue il cosiddetto "acquis Schengen" (vedi scheda a pag. VIII). E' stato cioè definito quali norme e provvedimenti relativi agli accordi di Schengen vanno incorporati nella legislazione comunitaria e come vanno collocati nelle differenti basi legali del primo e del terzo pilastro.

le disposizioni da integrare

La prima delle due decisioni adottate definisce l'acquis Schengen partendo da tutto ciò che non deve essere integrato perché non ha mai avuto carattere vincolante, oppure è stato ricollocato in altre parti della legislazione comunitaria o ancora è rientrato sotto l'esclusiva competenza degli Stati membri. Così, l'allegato A del Consiglio Ue definisce l'acquis Schengen come: l'Accordo del 1985, la Convenzione del 1990, il Protocollo d'accesso e l'Accordo applicativo degli otto Stati membri aggiuntisi, la Decisione e la Dichiarazione del Comitato esecutivo, la Decisione del Comitato esecutivo di autorizzare la costituzione del Gruppo centrale.

L'allegato B contiene invece l'elenco dei 43 articoli non integrati sui 142 totali. Questi riguardano i regolamenti transitori precedenti l'accordo sull'uniformità dei visti, il controllo dei bagagli, il Comitato esecutivo, una commissione sul controllo delle droghe e delle armi, le clausole finali sulla supremazia della legislazione comunitaria e della Convenzione di Ginevra sui rifugiati (clausola che riguardava non solo la collocazione dei richiedenti asilo all'interno dell'Unione ma anche la loro situazione una volta giunti ai confini esterni dell'Unione).

Delle 99 decisioni del Comitato esecutivo non escluse 58 sono state integrate, mentre le altre sono state considerate per la maggior parte non vincolanti.

come e dove integrarle

La seconda decisione presa dal Consiglio Ue doveva specificare in quale parte dell'ordinamento dell'Unione va integrata ogni disposizione che costituisce l'acquis (operazione spesso denominata ventilation). Così, per esempio, è stata determinata una base giuridica nel primo pilastro per tutte le norme di Schengen che riguardano la soppressione dei controlli alle frontiere interne e il diritto di circolazione per i cittadini dei Paesi terzi, il controllo delle frontiere esterne e la politica dei visti. Una decisione definitiva sulla collocazione dell'acquis Schengen non è però stata possibile dal momento che non è stato trovato un accordo tra i negoziatori sull'articolo 96 della Convenzione di Schengen, disposizione che colloca nel Sis (la banca dati dell'area Schengen) la lista delle persone alle quali è negato l'ingresso, il visto o il permesso di soggiorno. Tale lista viene infatti utilizzata nell'applicazione degli articoli 5, 15 e 25 della Convenzione che appartengono essenzialmente al primo pilastro. Sulla collocazione tra primo e terzo pilastro la discussione è per ora ancora aperta. Così, se la Commissione europea ritiene che i diversi schedari debbano avere una base giuridica diversa a seconda del loro contenuto (primo pilastro se connessi alla politica migratoria; terzo pilastro se strumenti di cooperazione di polizia o giudiziaria) alcuni Stati membri sono fermamente convinti che questa materia rimanga interamente una questione del terzo pilastro (giustizia e affari interni) e perciò le disposizioni relative al Sis vadano provvisoriamente collocate in questo pilastro.

Tra le decisioni prese dal Consiglio Ue lo scorso 20 maggio c'è poi quella relativa alla sfera territoriale (art. 6), secondo la quale l'ambito territoriale per tutto ciò che è contenuto nel titolo IV della parte terza del Trattato di Amsterdam (provvedimenti su asilo e immigrazione) è deciso dalla Convenzione di Schengen e dai suoi accordi di adesione, non quindi dalle normali regole del Trattato Ue: questo significa che le norme su asilo e immigrazione non saranno applicate nei territori d'Oltremanica.

a Tampere le decisioni definitive

Le decisioni fin qui prese dal Consiglio sull'integrazione dell'acquis Schengen possono essere soggette a modifiche direttamente da parte della Commissione o del Parlamento o indirettamente su iniziativa delle assemblee nazionali, anche perché la normativa Schengen, essendo nata in ambito intergovernativo, non era soggetta ad adeguati meccanismi internazionali di controllo democratico (vedi pagg. II e III). Tali decisioni non indicano però l'effetto legale dell'acquis Schengen, specie per quanto riguarda i provvedimenti inseriti nel primo pilastro (visti, controlli alle frontiere esterne e interne, norme su ingresso, soggiorno e immigrazione illegale e alcuni articoli sulla protezione dei dati), questo perché Consiglio, Commissione e staff degli Stati membri ritengono che ciò non sia necessario dal momento che l'acquis è già stato di fatto applicato nella maggior parte degli Stati membri. Motivazione che non tiene nel dovuto conto il fatto che la supremazia della legge comunitaria venga facilmente messa da parte in quasi tutti gli Stati membri quando tale legislazione è in conflitto con le norme nazionali. Spetta quindi al Consiglio straordinario di Tampere sciogliere i dubbi ancora esistenti.

cos'è l'acquis Schengen?

Dall'entrata in vigore della Convenzione di Schengen, cioè il 1° settembre 1993, il Comitato esecutivo e i vari organi da esso delegati hanno prodotto una serie di norme e regole che hanno modificato sensibilmente l'organizzazione dei controlli alle frontiere, della politica migratoria e della cooperazione tra le polizie degli Stati coinvolti. L'insieme di queste norme, dei trattati istitutivi e degli atti di adesione costituisce il cosiddetto "acquis Schengen", in pratica tutto "ciò che è acquisito" (in francese acquis è il participio passato del verbo acquisire ed è utilizzato anche in ambito comunitario: acquis communautaire). Il Trattato di Amsterdam ha riformato il terzo pilastro del Trattato di Maastricht (giustizia e affari interni) decidendo, tra l'altro, l'incorporazione del sistema Schengen e dell'acquis appunto (protocollo ad hoc allegato al Trattato) nell'ambito dell'Unione europea e la sostituzione dei vari organi di Schengen con quelli dell'Ue. In questo modo si è decretato un successo per l'"esperimento Schengen", dal momento che i suoi risultati diventano patrimonio dell'ordinamento dell'Unione. Tecnicamente l'incorporazione dell'acquis prevede: la determinazione dettagliata del contenuto dell'acquis, attraverso un accordo unanime sulle disposizioni ancora rilevanti e in vigore; l'attribuzione di una base giuridica nell'ordinamento Ue agli atti che compongono l'acquis, decisione questa piuttosto rilevante politicamente perché implica la scelta su cosa recepire nell'ordinamento comunitario (primo pilastro) oppure nel settore giustizia e affari interni (terzo pilastro), separando così la politica migratoria da quella criminale. Tali decisioni spettano al Consiglio dei ministri dell'Unione previa consultazione delle proposte elaborate da alcuni gruppi tecnici di lavoro.


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Aggiornato il: 04 October 1999