la Carta dei diritti fondamentali: una condizione per andare avanti

di Andrea Pierucci*

Unione in piena riforma

Da una quindicina d'anni a questa parte l'Unione europea vive un periodo di continue riforme dei suoi Trattati fondatori. La necessità di adattare le sue strutture alle esigenze poste dal suo stesso successo e dalle grandi trasformazioni economiche e politiche della società internazionale hanno messo in moto un meccanismo quasi permanente di riforme. La democrazia e l'efficacia, una risposta europea alle principali inquietudini dei cittadini, a cominciare dalla questione del lavoro, la trasformazione della Comunità europea in Unione politica, specialmente in seguito alla fine della divisione del mondo in due blocchi, la moneta unica, una politica comune di sicurezza, interna ed internazionale, una comune idea d'immigrazione sono i principali temi delle riforme. Anche se è difficile essere soddisfatti dai risultati, sempre caratterizzati da un rinvio ad un'altra occasione di una parte delle riforme necessarie, non si può negare che l'Unione europea è diventata molto diversa dalla Comunità dei primi anni '80. In particolare, mi sembra che l'Unione europea abbia avuto in questi anni una capacità di adattamento del suo sistema istituzionale e delle sue politiche alle novità enormemente superiore a quella dei singoli Stati membri; e questo ha certamente giovato a tutti.

il bisogno di Costituzione

Però l'Unione è ormai giunta ad una scadenza irrinunciabile: la definizione di una sua base costituzionale. Intendiamoci, non si tratta di creare la Costituzione di un improbabile superstato europeo; quel che è necessario è piuttosto un documento che contenga, in una prospettiva di lungo periodo, garanzie, diritti e obblighi per i cittadini e per gli Stati, obiettivi e competenze condivisi e principali questioni istituzionali e di democrazia.

Questo è vero per due ragioni.

In primo luogo, l'Unione deve avere un punto d'appoggio sicuro per continuare la sua azione di riforma e di adattamento ai cambiamenti: guai se si fermasse ed assumesse una posizione statica, addirittura "statale", difficilmente modificabile; ma è necessario che, pur nel sentimento "moderno" di una grande e costante necessità di cambiamento, vi siano alcuni elementi che rassicurano tutti sul futuro della costruzione europea. Questo indebolirebbe probabilmente molti ostacoli politici e ideologici al progresso dell'integrazione europea.

In secondo luogo, l'Unione deve avere una "carta d'identità" da presentare sulla scena internazionale. I negoziati dell'Organizzazione mondiale del commercio sono molto complessi: vincerà chi riuscirà a far trionfare il proprio modello sociale, non chi otterrà l'una o l'altra clausola vantaggiosa; ma per affermare un modello sociale nella scena mondiale, bisogna averne uno, non solo sottinteso, ma chiaramente condiviso fra di noi e dichiarato.

In terzo luogo, senza soffermarmi su quest'aspetto che, da solo, meriterebbe una riflessione sulla questione dei diritti fondamentali, vorrei sottolineare che, in vista dell'ampliamento abbiamo bisogno di proporre ai nostri nuovi concittadini un modello di società; in particolare, il modello dev'essere aggiornato, non può limitarsi alla riproposizione del "mercato", misconosciuto certo fino al 1989 nelle società dell'Europa dell'Est, ma ormai accettato e riconosciuto pienamente nei suoi meriti e nelle sue tragedie; bisogna, a noi ed a loro, proporre un modello che, oggi, ci distingua dagli altri e, almeno nelle nostre aspettative, ci faccia vivere meglio.

diritti sociali al cuore del problema

Ecco dunque l'importanza di lanciare la preparazione di una Carta dei diritti fondamentali. Ed ecco, in conseguenza, la necessità d'includere nella Carta i diritti economici e sociali che sono indispensabili proprio per esplicitare il nostro modello di società.

La Convenzione che ha il compito di presentare nel prossimo ottobre, al Consiglio europeo di Biarritz, un progetto di Carta, non ha certamente evitato il dibattito su questi diritti. Quasi tutti i principali diritti contenuti nella Carta sociale dell'Unione europea sono oggetto di proposta di specifici testi e di dibattiti; le redazioni disponibili sono estremamente interessanti. Essi si aggiungono ai tradizionali diritti civili ed ai diritti in materia di biotecnologie e protezione dei dati. Questo è stato possibile grazie alla mobilitazione sindacale, politica ed intellettuale su questo problema ed agli sforzi delle istituzioni, Commissione e Parlamento, per chiarificare le diverse questioni. E' chiaro, tuttavia, che il risultato non è per niente scontato; ed è anche questa la ragione della mobilitazione in vista del vertice di dicembre a Nizza, dove si prenderanno le decisioni definitive.

un dibattito complesso

A parte le tradizionali obiezioni ai diritti sociali fondamentali, molte delle quali legate all'idea piuttosto irragionevole di aderire il più strettamente possibile al "modello americano", vi sono ostacoli un po' più elaborati, ai quali si dovrà dare una seria risposta. La prima questione riguarda la possibilità di creare nuove competenze dell'Unione nel settore sociale e della sicurezza sociale, attraverso l'indicazione dei diritti sociali. Nessuno vuole questo, neanche i più accesi integrazionisti! Non si può certamente creare uno squilibrio non calcolato nei sistemi sociali, né indebolire la responsabilità degli Stati nella gestione o nella riforma dei sistemi di sicurezza sociale. E, infatti, Elena Paciotti, Stefano Rodotà e Andrea Manzella hanno presentato un testo di articolo che esclude quest'evenienza. I diritti fondamentali, anche quando siano redatti in forma programmatica, hanno essenzialmente lo scopo di condizionare l'esercizio di competenze già previste dai Trattati: la tecnica del Trattato di Amsterdam, per esempio, prova che si può riconoscere un diritto e non dare specifiche competenze per la sua attuazione, pur condizionando in seguito tutta la legislazione comunitaria. Questo dovrebbe fare giustizia, ma purtroppo per ora non è così, della proposta di limitare il valore della Carta ad una semplice dichiarazione priva di effetti giuridici: dopo che ad Amsterdam i diritti fondamentali sono stati inclusi nel Trattato ed è stata affermata con tutta la forza possibile la necessità che tutti, compresi gli Stati membri ed i candidati, li rispettino, sarebbe un salto indietro rifiutare d'iscriverne la lista nel Trattato o in un suo protocollo.

diritti come "variabile indipendente"

La seconda questione riguarda il timore di dare troppa rigidità al sistema. Quest'obiezione, teoricamente fondata in un momento nel quale si prefigurano delle riforme, è del tutto pretestuosa. In fondo questi diritti hanno proprio lo scopo di dare certe rigidità: ricordando dispute degli anni Settanta, si potrebbe affermare che questi diritti sono concepiti come una "variabile indipendente", intorno alla quale si organizzano le altre decisioni per garantire l'equilibrio del sistema. Peraltro, la rigidità dei diritti sociali fondamentali è piuttosto modesta ed ammette molte possibili forme di attuazione negli Stati membri e nelle relazioni fra le parti sociali; però impedisce - e questo mi sembra il merito principale dell'iscrizione dei diritti sociali fondamentali nel Trattato - l'allineamento puro e semplice sul modello americano.

La terza questione è di carattere più costituzionale e si riferisce all'ingerenza possibile del sistema europeo nelle scelte nazionali, in particolare in materia di sicurezza sociale. A parte il fatto che così si scopre l'acqua calda (certo che le regole stabilite insieme al livello europeo condizionano poi le regole nazionali: direi che questo ne è lo scopo essenziale!), bisogna costatare che i diritti inclusi nella Carta sono veramente del tutto compatibili con sistemi nazionali democratici e un po' attenti ai problemi sociali, quali sono quelli degli Stati membri.

il rischio dietro l'angolo

Un'ultima questione relativa ai diritti civili e sociali dev'essere tenuta bene in conto. Ci sono tendenze, fortunatamente non maggioritarie, a insistere sulla limitazione dei destinatari di molti diritti fondamentali ai soli cittadini, lasciando ai margini gli immigrati. La limitazione di una parte dei diritti politici ai cittadini ha certo una logica alla quale non si può sfuggire; la limitazione degli altri diritti ha - ed ha sempre avuto - solo una funzione di discriminazione. La scelta di escludere dal godimento di diritti fondamentali (cioè fondamentali per ciascun essere umano) gli stranieri sarebbe un puro e semplice omaggio a posizioni scioviniste e xenofobe che non dovrebbero essere accettate da governi e parlamenti delle nostre democrazie.

una battaglia civile necessaria

Il sindacato europeo si batte a fondo per l'inclusione della Carta, compresi naturalmente i diritti fondamentali, nel Trattato. E' certamente una battaglia a carattere sindacale, poiché tenta di dare più forza ai diritti dei lavoratori e dei settori più deboli della società. Ma è anche una grande battaglia politica europea, perché, ormai, senza una base costituzionale il sistema europeo rischia di essere minato da un lato per quel che riguarda la sua legittimità e, dall'altro, per quel che riguarda la sua capacità di rinnovamento.

* Funzionario della Commissione europea; le opinioni espresse sono del tutto personali


proposta di Carta europea dei diritti fondamentali

Art.1: Dignità della persona umana

La dignità della persona deve essere rispettata e protetta. Tutte le persone hanno eguali diritti.

Art. 2: Diritto alla vita

Ogni persona ha diritto alla vita. Nessuno può essere condannato a morte né subire un'esecuzione.

Art. 3: Diritto al rispetto dell'integrità della persona

Ogni persona ha diritto al rispetto della sua integrità fisica e mentale. Nei campi della medicina e della biologia devono essere rispettati in modo particolare i seguenti principi: proibizione di pratiche eugenetiche; rispetto del consenso del paziente; divieto di utilizzare il corpo umano e i suoi prodotti come fonte di profitto; divieto di clonazione degli esseri umani.

Art. 4: Proibizione della tortura e dei trattamenti inumani

Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti. Nessuno può essere espulso o estradato in uno Stato dove rischia di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altri trattamenti inumani.

Art. 5: Proibizione della schiavitù e del lavoro forzato

Nessuno può essere tenuto in condizioni di schiavitù né di servitù. Nessuno può essere costretto a compiere un lavoro forzato o obbligatorio.

Art. 6: Diritto alla libertà e alla sicurezza

Ogni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza. Nessuno può essere privato della sua libertà, salvo nei casi e secondo le forme previsti dalla legge.

Art. 7: Diritto ad un ricorso effettivo

Ogni persona i cui diritti e libertà sono stati violati ha diritto ad un ricorso effettivo di fronte a un tribunale.

Art. 8: Diritto a un tribunale imparziale

Ogni persona ha il diritto che le proprie cause siano giudicate equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole, da un tribunale indipendente ed imparziale, stabilito per legge. Un'assistenza giurisdizionale viene accordata a coloro che non dispongono di risorse sufficienti nei casi in cui tale assistenza sia indispensabile per garantire l'effettivo accesso alla giustizia.

Art. 9: Presunzione di innocenza e diritti della difesa

Ogni accusato è presunto innocente fino a che la sua colpevolezza non viene accertata legalmente. Il rispetto dei diritti della difesa è garantito a tutti gli accusati.

Art.10: Nessuna condanna se non prevista dalla legge

Nessuno può essere condannato per un'azione o un'omissione che, nel momento in cui è stata commessa, non costituiva una violazione del diritto nazionale o internazionale. Allo stesso modo, non possono essere inflitte pene più gravi di quelle applicabili quando è stata commessa l'infrazione, mentre, se in seguito all'infrazione la legge ha previsto pene più leggere, queste dovranno essere applicate. Il presente articolo non viola il giudizio e la punizione di una persona colpevole di un'azione o di un'omissione che, quando fu commessa, era condannata dai principi generali del diritto internazionale.

Art.11: Diritto a non essere giudicato o punito due volte

Nessuno può essere perseguito o punito penalmente in seguito ad un'infrazione per la quale è già stato assolto o condannato da un giudizio definitivo in conformità con la legge.

Art. 12: Rispetto della privacy

Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata, del proprio onore e della propria reputazione, del proprio domicilio e della segretezza delle proprie corrispondenze e comunicazioni.

Art. 13: Vita familiare

Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita familiare, ha diritto di sposarsi e di creare una famiglia secondo le leggi nazionali che sanciscono l'esercizio di questo diritto. E' assicurata la protezione della famiglia sui piani giuridico, economico e sociale.

Art. 14: Libertà di pensiero, di coscienza e di religione

Ogni persona ha diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione.

Art. 15: Libertà d'espressione

Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Questo diritto comprende la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza la possibilità di ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera.

Art. 16: Diritto all'istruzione

Ogni persona ha diritto all'istruzione così come all'accesso alla formazione professionale durante tutta la vita. Tale diritto implica la facoltà di conseguire gratuitamente l'istruzione obbligatoria. La creazione di enti per l'insegnamento è libera. Deve essere rispettato il diritto dei genitori di garantire l'educazione e l'insegnamento dei loro figli secondo le loro convinzioni religiose e filosofiche.

Art. 17: Libertà di riunione e associazione

Ogni persona ha il diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d'associazione, compreso il diritto di fondare sindacati o partiti politici e di affiliarvisi.

Art. 18: Diritto d'accesso a documenti

Tutti i cittadini dell'Unione e tutte le persone residenti nell'Unione hanno diritto d'accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

Art. 19: Protezione dei dati

Ogni persona ha il diritto di decidere a proposito della divulgazione e dell'utilizzo dei dati personali che la riguardano.

Art. 20: Diritto di proprietà

Ogni persona ha il diritto di possedere i beni acquisiti legalmente, di utilizzarli e di disporne. Nessuno può essere privato della sua proprietà tranne che in caso di pubblica utilità o nei casi e nelle condizioni previsti dalla legge e mediante la garanzia preliminare di una giusta indennità.

Art. 21: Diritto d'asilo e di espulsione

I cittadini dei Paesi terzi hanno diritto d'asilo all'interno dell'Unione europea in conformità con le regole della Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e il protocollo del 31 gennaio 1967 relativo allo statuto dei rifugiati. Sono proibite le espulsioni collettive di stranieri.

Art. 22: Uguaglianza e non discriminazione

E' vietata qualsiasi discriminazione fondata sul sesso, la razza, il colore della pelle o l'origine etnica e sociale, la lingua, la religione o le convinzioni, le opinioni politiche, l'appartenenza a minoranze etniche, la ricchezza, la nascita, l'handicap, l'età o l'orientamento sessuale. Nell'ambito d'applicazione del Trattato istitutivo della Comunità europea e del Trattato dell'Unione europea è proibita ogni discriminazione fondata sulla nazionalità. L'Unione cerca di eliminare le ineguaglianze e di promuovere la parità tra uomini e donne. L'uguaglianza tra sessi va altresì garantita nella determinazione delle remunerazioni e delle altre condizioni di lavoro.

Art. 23: Diritti dei minori

I minori devono essere trattati come persone a tutti gli effetti e devono poter influire sulle questioni che li riguardano personalmente in misura corrispondente al loro livello di maturità.

Art. 24: Partiti politici

Ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di fondare, insieme ad altri, un partito politico e ogni persona ha il diritto di affiliarvisi. Tali partiti politici devono rispettare i diritti e le libertà garantiti dalla presente Carta.

Art. 25: Diritto di voto e di eleggibilità al Parlamento europeo

I membri del Parlamento europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto. Ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di voto e di eleggibilità nello Stato membro in cui risiede alle stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato.

Art. 26: Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali

Ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede alle stesse condizioni previste per i cittadini di quello Stato.

Art. 27: Rapporto con l'amministrazione

Ogni persona ha il diritto di vedere trattate le questioni che la riguardano in modo imparziale, equo e in un termine di tempo ragionevole da parte delle istituzioni e degli organi dell'Unione.

Ciò comporta: il diritto di ognuno di essere interpellato prima che vengano prese nei suoi confronti misure che lo sfavoriscono; il diritto d'accesso di ognuno a documentazioni che lo riguardano, nel rispetto degli interessi legittimi di discretezza e segretezza; l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni.

Ogni persona può rivolgersi alle istituzioni dell'Unione in una delle lingue ufficiali e deve ricevere una risposta nella stessa lingua.

Art. 28: Mediatore

Ogni cittadino e ogni persona fisica o morale residente o avente sede legale in uno Stato membro ha diritto al mediatore dell'Unione nei casi di cattiva amministrazione da parte delle istituzioni e degli organi dell'Unione, ad eccezione della Corte di Giustizia e del Tribunale di Prima istanza nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali.

Art. 29: Diritto di petizione

Ogni cittadino e ogni persona fisica o morale residente o avente sede legale in uno Stato membro ha diritto di petizione di fronte al Parlamento europeo.

Art. 30: Libertà di circolazione

Ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di circolare e soggiornare liberamente sul territorio degli Stati membri.

Art. 31: Diritti e principi in materia sociale

Le istituzioni e gli organi dell'Unione, gli Stati membri, esclusivamente nel campo d'applicazione del diritto comunitario, e le parti sociali a livello comunitario e nel quadro delle loro rispettive competenze, rispettano i diritti e mettono in pratica i principi sociali enunciati nella presente Carta.

Art. 32: Libertà professionale

Ogni persona ha il diritto di scegliere ed esercitare la propria professione.

Art. 33: Diritto all'informazione e alla consultazione dei lavoratori in seno all'impresa

I lavoratori e i loro rappresentanti hanno diritto ad una informazione ed una consultazione in tempo utile in seno all'impresa presso la quale lavorano.

Art. 34: Diritto di negoziazione e di azione collettiva

Gli imprenditori e i lavoratori hanno il diritto di negoziare e concludere accordi collettivi e di ricorrere, in caso di conflitto d'interessi, ad azioni collettive per la difesa dei loro interessi economici e sociali, anche a livello dell'Unione, nelle condizioni previste dalle legislazioni e dalle pratiche nazionali.

Art. 35: Diritto al riposo e ad un congedo annuale

Ogni lavoratore ha diritto a una limitazione della durata massima di lavoro e a periodi di riposo giornalieri e settimanali, così come ad un periodo annuale di congedo retribuito.

Art. 36: Salute e sicurezza sul lavoro

Ogni lavoratore ha diritto alla salute e alla sicurezza sul luogo di lavoro.

Art. 37: Protezione dei giovani

L'età minima di ammissione al lavoro non deve essere inferiore all'età in cui termina la scuola dell'obbligo, questo senza pregiudicare le regole che favoriscono maggiormente i giovani, cioè quelle che attraverso la formazione assicurano l'inserimento professionale salvo deroghe limitate ad alcuni lavori leggeri. Inoltre, i giovani che sono ammessi al lavoro devono beneficiare di condizioni di lavoro adatte alla loro età.

Art. 38: Diritto alla protezione in caso di licenziamento

Ogni lavoratore ha diritto ad una protezione contro i licenziamenti ingiustificati o abusivi.

Art. 39: Diritto di conciliare vita familiare e vita professionale

Ogni lavoratore ha il diritto di conciliare la propria vita familiare con quella professionale. Ciò comprende il diritto ad un congedo di maternità, precedente e/o successivo al parto, e il diritto a un congedo parentale in seguito alla nascita o all'adozione di un bambino.

Art. 40: Diritto dei lavoratori migranti all'eguaglianza di trattamento

I cittadini di Paesi terzi che lavorano legalmente sul territorio degli Stati membri hanno diritto ad un trattamento non meno favorevole di quello previsto per i lavoratori dell'Unione europea in materia di condizioni di lavoro.

Art. 41: Previdenza e assistenza sociale

Sono previste prestazioni di previdenza sociale secondo le modalità proprie di ciascun Stato membro, che assicurino protezione nei casi di maternità, malattia, dipendenza o vecchiaia, così come nei casi di perdita del lavoro. Sono inoltre previste assistenza sociale e alloggiativa al fine di assicurare condizioni dignitose a tutte le persone che non dispongono di risorse sufficienti.

Art. 42: Protezione della salute

L'accesso alle cure mediche e alla prevenzione sanitaria viene assicurato a ogni persona secondo le modalità previste da ciascun Stato membro.

Art. 43: Persone handicappate

Sono previste misure per favorire l'inserimento sociale e professionale delle persone con handicap.

Art. 44: Protezione dell'ambiente

All'interno delle politiche dell'Unione europea è assicurata la protezione dell'ambiente, che implica la salvaguardia, la protezione e il miglioramento della qualità ambientale, la protezione della salute delle persone e un utilizzo prudente e razionale delle risorse naturali.

Art. 45: Protezione dei consumatori

Le politiche dell'Unione europea assicurano un livello elevato di protezione della salute, della sicurezza e degli interessi dei consumatori.

Art. 46: Campo d'applicazione

Le disposizioni della presente Carta sono indirizzate alle istituzioni e agli organi dell'Unione, nel quadro delle attribuzioni loro conferite dai Trattati, e agli Stati membri esclusivamente nel campo di applicazione del diritto comunitario.

La presente Carta non crea nuove competenze o mansioni per la Comunità e per l'Unione né modifica quelle definite dai Trattati.

Art. 47: Limitazione dei diritti garantiti

Ogni limitazione all'esercizio dei diritti e delle libertà riconosciute dalla presente Carta deve essere prevista dall'autorità legislativa competente. La sostanza stessa di tali diritti e libertà deve essere rispettata. Nel rispetto del principio di proporzionalità, ogni limitazione deve mantenersi nei limiti necessari alla protezione di interessi legittimi in una società democratica e non può superare quelle previste dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.

Art. 48: Condizioni e limiti definiti nel Trattato

I diritti riconosciuti dal Trattato istitutivo della Comunità europea vanno esercitati secondo le condizioni ed i limiti da questo definiti.

Art. 49: Livello di protezione

Nessuna disposizione della presente Carta va interpretata in modo da limitare o violare i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali riconosciuti, nei loro rispettivi campi d'azione, dalle costituzioni degli Stati membri, dal diritto internazionale e dalle convenzioni internazionali di cui sono parte l'Unione, la Comunità e tutti gli Stati membri, e particolarmente dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.

Art. 50: Divieto di abuso del diritto

Nessuna disposizione della presente Carta può essere interpretata come se implicasse il diritto di dedicarsi ad un'attività o al compimento di un atto che miri alla eliminazione dei diritti o delle libertà riconosciuti nella Carta e nemmeno il diritto di porre ad esse limitazioni più ampie rispetto a quelle previste dalla presente Carta.


origine della Carta

La decisione di avviare la preparazione di una Carta dei diritti fondamentali è stata presa dal Consiglio europeo di Colonia nel giugno 1999. Il Consiglio europeo di Tampere, nell'autunno dello stesso anno, ha precisato la composizione del gruppo incaricato di formulare la carta. Il Parlamento europeo, i parlamenti nazionali e la Commissione europea hanno accettato di partecipare alla costituzione di tale organismo ed alla preparazione della Carta.

La decisione è il seguito logico dell'introduzione ad Amsterdam nel Trattato sull'Unione europea degli articoli 6, 7 e 49, relativi al rispetto dei diritti fondamentali, alle sanzioni per gli Stati membri rei di violarli in modo grave e permanente e all'obbligo degli Stati candidati di rispettare tali diritti, nonché dell'articolo 13 nel Trattato della Comunità europea sul principio di non discriminazione.

Storicamente, diversi tentativi erano stati fatti di dotare la Comunità di una carta di diritti fondamentali. Fra i principali, ricordiamo la risoluzione del Parlamento europeo del 1977 (relazione Scelba sui diritti speciali) e la dichiarazione dello stesso anno del Parlamento, del Consiglio e della Commissione sul rispetto dei diritti fondamentali, il progetto Spinelli, che all'articolo 4 prevedeva la formulazione di una lista di diritti fondamentali, la relazione De Gucht del 1988 sui diritti fondamentali e la "carta" dei diritti sociali approvata dal Parlamento europeo e da quasi tutti gli Stati membri (eccetto la Gran Bretagna) a fine 1989. Il Trattato di Maastricht ha introdotto per la prima volta un articolo sul rispetto dei diritti fondamentali, escludendone però la "giustiziabilità" diretta.

Inoltre, va ricordata l'opera creatrice della Corte di giustizia, in particolare fra il 1969 ed il 1974, tendente a riconoscere un obbligo della Comunità di rispettare la Convenzione europea del 1950, ratificata da tutti gli Stati membri, nonché dei principi costituzionali comuni agli Stati membri. Su questa base, fin dal 1979, la Commissione ha proposto l'adesione della Comunità alla Convenzione europea, ma la Corte di giustizia ha sottolineato, durante i negoziati per la preparazione del Trattato di Amsterdam, che questo è possibile solo con un'espressa modifica dei Trattati.


chi la scrive e come

Il gruppo di lavoro, convocato per la prima volta il 17 dicembre 1999, ha deciso di chiamarsi "Convenzione" colmando così una lacuna della decisione di Tampere. La prima bozza di Carta dei diritti fondamentali, probabilmente oggetto di cambiamenti prima della sua approvazione definitiva, è costituita dai 50 articoli che pubblichiamo in queste pagine.

composizione della Convenzione

Il presidente della Convenzione è Roman Herzog (dimessosi per motivi personali), mentre il segretariato è assicurato dal segretariato del Consiglio.

La Convenzione si riunisce secondo un calendario definito. In alcune occasioni, si riunisce sotto forma di gruppo di lavoro per elaborare le questioni tecnicamente più complesse.

durata dei lavori

Conformemente alle decisioni del Consiglio europeo, i lavori debbono terminare prima della fine del 2000, in tempo per essere presentati al Consiglio europeo di Nizza (dicembre 2000) ed, eventualmente, per consentire l'inclusione della Carta nella riforma dei Trattati proposta dalla Conferenza intergovernativa (CIG). Nel corso del dibattito parlamentare della sessione tenutasi nel marzo scorso a Strasburgo il Parlamento europeo, la Commissione europea e lo stesso presidente del Consiglio si sono espressi per l'inclusione nel Trattato.

temi in discussione

Nel corso dei lavori della Convenzione sono molti i problemi da risolvere, di natura sia formale che di contenuto:

* Natura della Carta: disposizione vincolante del Trattato o solenne dichiarazione, senza valore giuridico diretto?

* Contenuto della Carta: i soli diritti fondamentali tradizionali (diritti civili) e i diritti dei cittadini (che derivano dai Trattati comunitari), oppure anche:

- i diritti economici e sociali;

- i diritti "collettivi" (esempio: il diritto ad un ambiente sano);

- i "nuovi" diritti, collegati alla globalizzazione ed alle nuove forme di trasmissione dell'informazione e della cultura.

* Contenuto della Carta: solo diritti direttamente applicabili

oppure anche diritti programmatici.

* Relazioni col diritto nazionale e campo di applicazione: si tratta di decidere se la Carta è indirizzata unicamente alla sfera d'azione dell'Unione e, conformemente alla recente sentenza Kremzov (C299/95), al diritto di origine comunitaria, o se essa crea anche obbligazioni per gli Stati membri allorché questi agiscono nel campo di applicazione del diritto comunitario.

* Relazione con la Convenzione europea (la Convenzione in corso potrebbe insistere sulla necessità dell'adesione).

* Obblighi degli Stati e relative sanzioni: la redazione della Carta pone il problema degli obblighi e delle sanzioni in caso di violazione dei diritti fondamentali da parte di uno Stato membro (art. 7 del Trattato Ue) o di un indebolimento dell'attaccamento ai valori del Trattato (indicati all'art. 6).

INFORMAZIONI: http://db.consilium.eu.int/df/default.asp?lang=it


il punto sui lavori

la proposta di preambolo

Pubblichiamo di seguito il progetto di preambolo alla Carta dei diritti fondamentali dell'Ue presentato nel maggio scorso da Stefano Rodotà, rappresentante personale del governo italiano, Andrea Manzella, membro del parlamento italiano, ed Elena Paciotti, membro del Parlamento europeo.

L'Unione europea,

- premesso che la tutela dei diritti fondamentali costituisce un suo principio fondatore e il presupposto indispensabile della sua legittimità;

- considerata la necessità di sancire in modo visibile, leggibile e fruibile da tutti i suoi cittadini, i diritti fondamentali che ne devono contrassegnare la natura e l'azione, in conformità delle tradizioni costituzionali comuni dei suoi Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario;

- riconosciuta la necessità di adottare autonomamente una Carta dei diritti fondamentali in conformità allo sviluppo dell'Unione e della sua identità e in logica e coerente continuità di riferimenti giuridici e morali alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (Roma, 1950);

- riconoscendo nelle libertà e nei diritti fondamentali delle persone un presupposto indispensabile perché donne e uomini guardino con fiducia alla sua azione;

- ricordando che l'Europa ha conosciuto sventure e divisioni drammatiche quando è stato abbandonato il rispetto dei diritti e violata la dignità degli esseri umani;

- riconoscendo la necessità di congiungere la ricca tradizione del passato alle opportunità dei tempi nuovi e di creare le condizioni per una più forte azione comune e per il riconoscimento delle molteplici tradizioni presenti in Europa;

- indicando come valori e principi fondativi il rispetto pieno della dignità umana; l'uguaglianza e il rifiuto di ogni discriminazione; la solidarietà tra persone, generazioni, popoli; il riconoscimento della possibilità di accedere alle nuove opportunità offerte dal progresso scientifico e tecnologico e di controllarle; la convivenza pacifica e l'accettazione delle diversità;

- approvando lo schema di progetto presentato dalla Convenzione composta da delegati dei capi di Stato o di governo, da membri del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali e dal rappresentante della Commissione europea;

adotta la seguente Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea.

 

la Campagna di Ong e sindacati europei

«I diritti dell'uomo sono indivisibili. L'intero corpo dei diritti civili, politici, economici, sociali, culturali e sindacali deve essere integrato nel Trattato in modo vincolante. Una Carta dell'Ue che si limiti a una solenne dichiarazione politica non solo non soddisferebbe i bisogni attuali in relazione agli obiettivi della costruzione europea e dell'ampliamento dell'Unione, ma, a maggior ragione, non ristabilirebbe la fiducia dei cittadini europei». Con queste motivazioni, la Confederazione europea dei sindacati (Ces) e la Piattaforma delle Ong sociali europee hanno lanciato una "Campagna per l'inserimento dei diritti fondamentali nei Trattati dell'Ue e delle Comunità europee", iniziativa che intende stimolare un dibattito tra tutti gli associati (e non solo) dei 15 Stati membri dell'Unione così da poter poi portare, attraverso le istanze emerse, il contributo della cosiddetta società civile alla Convenzione che sta preparando il progetto di Carta europea dei diritti. «La prosperità dell'Europa si è costruita sulla nostra capacità di equilibrare il bisogno di essere economicamente competitivi con quello di garantirci di vivere in una società basata sulla solidarietà e sull'accesso generalizzato ai diritti sociali di base - si legge nella premessa al documento presentato da Ces e Ong - Tale equilibrio viene oggi minacciato da alcuni effetti della globalizzazione e deve essere ristabilito assicurando che l'intera gamma di diritti civili, politici, sociali, economici e culturali sia garantita per tutti. È il momento di porre i diritti fondamentali nel cuore dell'Europa!».

Nella prima parte del documento, dedicata ai principi generali, Ces e Ong sottolineano la necessità di inserire nel Trattato tutti i diritti definiti dalle convenzioni internazionali (dalla Dichiarazione dei diritti dell'uomo alla Convenzione europea sui diritti umani, dalla Convenzione dell'Oil relativa ai diritti sul lavoro alla Convenzione di Ginevra sui rifugiati ecc.) che devono così garantire su tutto il territorio dell'Unione il livello minimo di protezione. Ciò deve riguardare tutti i cittadini degli Stati membri e i cittadini di Paesi terzi che risiedono nell'Ue, mentre la competenza sull'applicazione di tutti i diritti fondamentali non protetti da specifiche disposizioni dell'Ue sarà a carico del sistema giuridico proprio di ciascuno Stato. «Ciò tuttavia - è scritto nel documento - non esclude l'impiego del meccanismo delle sanzioni politiche in caso di gravi violazioni dei diritti umani». La seconda parte del testo è dedicata ai diritti fondamentali espliciti, cioè i diritti civili, politici, sociali ed economici. Vengono riaffermate le libertà e i diritti civili nonché il divieto ad ogni forma di discriminazione legata al sesso, alla condizione sociale, alla razza o origine etnica, alla religione o convinzioni, ad handicap, età o orientamento sessuale. Condizioni che devono essere estese ai cittadini di Paesi terzi legalmente residenti nell'Unione europea, compresi la libertà di movimento e il diritto di voto alle elezioni locali ed europee, mentre per quanto riguarda i cittadini non comunitari che si trovano illegalmente sul territorio dell'Ue, oltre al pieno rispetto del diritto d'asilo, vanno comunque garantiti il diritto alla vita, il diritto all'assistenza sanitaria, legale e sociale, il diritto di accesso all'istruzione per i bambini, il diritto all'uguaglianza di fronte alla legge. Ai minori va garantito il diritto alla protezione della loro integrità e sviluppo personale, nonché alla sicurezza, all'istruzione e alla salute; «l'Unione e gli Stati membri - chiedono sindacati e associazioni - adotteranno le misure necessarie ed efficaci per vietare qualsiasi forma di lavoro minorile che possa mettere in pericolo la salute dei minori, la loro sicurezza o la loro moralità». Per tutti i lavoratori vengono richieste la parità di retribuzione e di lavoro senza discriminazioni, un'efficace protezione della salute e della sicurezza, la protezione contro la disoccupazione e contro il licenziamento arbitrario, il diritto all'istruzione e alla formazione lungo tutto l'arco della vita e il diritto all'azione di solidarietà transnazionale e sciopero. Alle persone con handicap devono essere garantite misure e programmi per promuovere la loro integrazione sociale e professionale, agli anziani il diritto a vivere una vita dignitosa, a tutte le persone e le famiglie il diritto alla protezione contro la povertà e l'esclusione sociale. Ces e Ong chiedono poi che il Consiglio adotti un piano quinquennale per l'applicazione dei diritti sociali programmatici e che la Commissione presenti rapporti a scadenze regolari sullo stato di attuazione del piano. Ma l'impegno dell'Unione sui diritti fondamentali dovrà essere garantito anche nelle politiche esterne, così si propone di includere una clausola negli accordi tra l'Ue e i Paesi terzi che richieda il rispetto dei diritti fondamentali e che costituisca un riferimento vincolante nelle relazioni internazionali e nei negoziati all'interno delle istituzioni multilaterali che coinvolgono l'Unione europea o la Comunità europea.

Piattaforma Cgil-Cisl-Uil sui diritti fondamentali

Lo scorso 21 luglio è stata presentata ufficialmente a Firenze l'attività della Convenzione che sta scrivendo la Carta europea dei diritti fondamentali. Per questa occasione Cgil-Cisl-Uil hanno lanciato a livello nazionale, nell'ambito dell'iniziativa promossa dalla Confederazione europea dei sindacati a livello europeo, una Campagna sui diritti fondamentali il cui cartello è costituito dalla Piattaforma che pubblichiamo di seguito.

Perché i diritti fondamentali nel Trattato. Le istituzioni europee sono confrontate con la necessità di far avanzare, insieme, l'approfondimento dell'Ue e il suo allargamento. Se, qualche anno fa, era ancora possibile scegliere di rafforzare la coesione economica, sociale e culturale dell'Ue prima di decidere l'allargamento a nuovi Paesi candidati, oggi, alla vigilia delle prime adesioni, ciò non è più possibile. Infatti, nel momento in cui uno dei Paesi che vogliono raggiungere l'Ue fosse in regola con l'acquis comunitario, nessuna ragione potrebbe valere per ritardarne l'adesione. In questo contesto, definire i diritti fondamentali e inserirli in modo strutturale nel corpo del Trattato è necessario per chiarire l'identità dell'Europa. Ciò servirà all'integrazione dei nuovi Paesi, ma servirà altresì all'identificazione di una base comune di cittadinanza per tutti i popoli che già fanno parte dell'Ue.

Quali diritti. Nell'ambito dell'Onu, dell'Oit, del Consiglio d'Europa, molti diritti sono già stati definiti e costituiscono un patrimonio di valori comuni per molti Paesi europei, ma al processo di integrazione è mancata, finora, una definizione formale e solenne dei diritti fondamentali. Consiglio, Commissione e Parlamento europeo hanno riconosciuto questa carenza che investe sia i diritti umani e civili, sia i diritti sociali e sindacali. Per questo si è istituita una Convenzione che ha il compito di preparare l'elenco dei diritti da sottoporre alla Conferenza intergovernativa (Cig) che sta preparando la riforma del Trattato. E' importante che i sindacati e le organizzazioni del sociale sorveglino direttamente l'elaborazione che la Convenzione sta mettendo a punto affinché i diritti siano correttamente definiti, in modo sufficientemente ampio e soprattutto garantito. In particolare, i diritti sociali - organizzazione, azione collettiva, sciopero, contrattazione, concertazione, partecipazione dei lavoratori - devono essere considerati parte integrante del pacchetto dei diritti fondamentali.

Come inserirli. La Confederazione europea dei sindacati chiede che i diritti fondamentali siano inseriti nel corpo del Trattato. In ogni Costituzione sono definiti i valori che devono guidare le istituzioni dello Stato, attraverso un corpo di diritti. L'Ue non è ancora uno Stato e il suo Trattato non è ancora una Costituzione. Tuttavia il dibattito sulla necessità di una Costituzione europea è aperto ed attuale e deve coinvolgere sia le autorità comunitarie, sia quelle nazionali, sia, soprattutto, i cittadini. Il Trattato che verrà definito dalla Cig in corso deve porre le premesse per la costruzione di una Costituzione dell'Ue. Nulla meglio della definizione dei diritti fondamentali può preparare il processo costituente di cui l'Ue ha urgente bisogno.

Come garantirli. Il Trattato contiene già diversi principi che possono essere ricondotti ai diritti fondamentali (per esempio la parità uomo/donna e il principio di non discriminazione). Tuttavia, l'intera storia del processo di integrazione mostra che l'affermazione concreta di tali principi ha dovuto far appello, da un lato, all'iniziativa delle parti sociali e delle organizzazioni della società che hanno premuto per la loro attuazione e, dall'altro, alla giurisprudenza della Corte di Giustizia europea. Il solo inserimento dell'enunciato dei diritti nel Trattato non è sufficiente per i sindacati e le organizzazioni del sociale. E' indispensabile che il nuovo Trattato indichi modalità per assicurare l'applicazione, procedure e meccanismi di garanzia e specifichi che l'autorità giurisprudenziale con il compito di sorvegliare e sancire l'attuazione dei diritti stessi deve essere la Corte di Giustizia europea.