luci e ombre della nuova Costituzione europea

«La Conferenza intergovernativa (Cig) ha adottato il Trattato costituzionale per l’Europa», così si è espresso il primo ministro irlandese Bertie Ahern, il 18 giugno al termine dei lavori della Cig che si era riunita contemporaneamente al Consiglio europeo. Questa frase avrebbe potuto non essere mai pronunciata. Si tratta, in sé, di una buona notizia per l’Europa, accolta positivamente la sera stessa della sua adozione dal presidente della Commissione, Romano Prodi, dal presidente del Parlamento europeo, Pat Cox, e dall’ex presidente della Convenzione europea, Valery Giscard d’Estaing. Eppure, dopo aver ottenuto l’accordo dei capi di Stato e di governo, il Trattato è ancora «in cerca dei suoi ultimi autori»: deve ancora superare l’ultimo ostacolo, il più difficile da valicare, e cioè la sua ratifica nella totalità dei 25 Stati membri dell’Unione europea.

Dopo il 18 giugno, i primi ministri di Spagna e Portogallo hanno annunciato che nei propri Paesi sarà organizzato un referendum sull’adozione del Trattato. In Francia, dove sostenitori e oppositori al Trattato costituzionale si affrontano a sinistra come a destra, il presidente Jacques Chirac non si è ancora espresso al riguardo. Nel Regno Unito, il risultato delle elezioni europee è stato segnato dalla notevole ascesa di un partito quasi sconosciuto (United Kingdom Independance Party - UKIP) la cui unica proposta è il ritiro del Regno Unito dall’Ue (12 seggi sui 76 attribuiti al Regno Unito). Non è escluso a questo punto che il referendum che dovrebbe essere organizzato nel 2005 o nel 2006 possa vertere contemporaneamente sul Trattato costituzionale e sull’euro.

Come lasciavano prevedere gli ultimi documenti della presidenza, il Trattato fa alcuni passi indietro rispetto al testo finale della Convenzione. Le “linee rosse” del Regno Unito hanno assunto un peso rilevante. I principali ripensamenti hanno portato a limitare l’utilizzo del voto a maggioranza qualificata in materia di previdenza sociale dei lavoratori migranti, fino a essere soppresso nel campo della fiscalità.

In materia istituzionale, eccezion fatta per l’elezione del presidente del Consiglio europeo che viene eletto dai membri del Consiglio stesso, le principali disposizioni proposte dalla Convenzione sono state notevolmente emendate.

La numerazione del Trattato costituzionale è temporanea. La Cig ha deciso di adottare una numerazione continua che prevede l’utilizzo di numeri arabi preceduti da numeri romani che segnalano le quattro parti della Costituzione. Oltre agli emendamenti e le nuove disposizioni introdotte dalla Cig, il gruppo di esperti giuridici ha effettuato qualche spostamento tra gli articoli. La presentazione del Trattato sarà quindi decisamente diversa da quella pubblicata un anno fa. La nuova configurazione - prima degli adattamenti per la numerazione continua - è pubblicata nel documento CIG 86/04 (non ancora disponibile in tutte le lingue).

preambolo e primi articoli

Considerata contraria al principio di uguaglianza tra gli Stati, la citazione di Tucidide sulla definizione di democrazia come potere del più grande numero, è stata eliminata. La formula del preambolo è stata modificata solo marginalmente senza aggiungere alcun riferimento a Dio. Altre modifiche sono state apportate nei primi articoli della Costituzione, in particolare sui valori e gli obiettivi dell’Unione. I diritti delle persone appartenenti a una minoranza e la parità tra uomini e donne rientrano tra i valori comuni degli Stati membri dell’Unione (art. I-2). La conseguenza di ciò è che gli Stati candidati all’adesione dovranno rispettarli (I-57) e i diritti legati all’appartenenza all’Unione potranno essere sospesi se non dovessero essere rispettati (I-58). Su richiesta della Banca centrale europea (Bce) e dei ministri Ecofin, la stabilità dei prezzi rientra tra gli obiettivi dell’Unione (I-3). E’ stato inoltre chiaramente stabilito che l’Unione rispetta l’uguaglianza tra Stati membri (I-5).

L’articolo che definisce le competenze dell’Unione è stato anch’esso modificato allontanando la possibilità che potesse essere attribuita all’Unione «una competenza per promuovere e assicurare il coordinamento delle politiche economiche e occupazionali degli Stati membri» (art. I-11, par. 3).

voto a maggioranza qualificata

Fino all’ultimo momento, fatta eccezione per la presidenza delle formazioni del Consiglio, la definizione delle questioni istituzionali ha rappresentato uno dei temi più conflittuali.

Circondato di procedure atte a impedire che tre grandi Paesi possano costituire ad essi soli una maggioranza di blocco, il principio della nuova definizione del voto a maggioranza qualificata è stato confermato ma al prezzo di una maggior complessità. Questo sistema sarà applicato a partire dal 1° novembre 2009 in conformità all’articolo 2 del protocollo sulle disposizioni transitorie.

Per maggioranza qualificata si intende «almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, rappresentanti gli Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione» (art. I-24, par. 1). All’ultimo minuto, l’Austria e la Repubblica Ceca hanno chiesto che la maggioranza qualificata rappresenti almeno 15 Stati membri, e cioè la metà più due degli Stati o una soglia della popolazione pari al 60% dell’Unione a 25 che scenderà a 55% nell’Unione a 28.

Una minoranza di blocco deve comprendere «almeno quattro membri del Consiglio; in caso contrario la maggioranza qualificata si considera raggiunta». La Cig ha rinunciato a non tener conto delle astensioni nel calcolo del numero totale dei membri del Consiglio e della popolazione. La maggioranza qualificata avrebbe in questo caso richiesto sempre il 55% degli Stati rimanenti che rappresentano il 65% della popolazione. L’introduzione di un numero minimo di Stati membri ha reso questa via impraticabile.

Quando il Consiglio non delibera su proposta della Commissione o del ministro degli Affari esteri dell’Unione, «per maggioranza qualificata si intende il 72% dei membri del Consiglio rappresentanti gli Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione» (art. I-24, par. 2). Ciò si applica in materia di Giustizia e Affari interni (Gai) quando il Consiglio delibera su iniziativa degli Stati membri; in materia di politica estera e di sicurezza comune quando delibera su propria iniziativa; in materia di politica economica e monetaria quando delibera su raccomandazione della Commissione o della Bce; quando delibera sulla sospensione dei diritti di uno Stato membro o il ritiro di uno Stato membro dell’Unione e in occasione di alcune nomine.

Infine, la Cig ha redatto un progetto di decisione reintroducendo una formula che consente di tener conto dell’opposizione in sede di adozione di un atto a maggioranza qualificata anche se la stessa opposizione non raccoglie tutte le condizioni necessarie a formare una minoranza di blocco.

Secondo il progetto di decisione, che sarà adottato il giorno dell’entrata in vigore del Trattato, «se un numero di membri del Consiglio che rappresenti almeno i tre quarti del livello della popolazione o almeno i tre quarti del numero degli Stati membri, necessari per costituire una minoranza di blocco» si oppone, il Consiglio farà tutto ciò che è «possibile per raggiungere, entro un tempo ragionevole una soluzione soddisfacente che tenga conto delle preoccupazioni manifestate» dagli Stati membri. Questa decisione sarà effettiva dal 1° novembre 2009 e resterà in vigore almeno fino al 2014. Dopo questa data, il Consiglio potrà decidere di abrogarla.

la Commissione europea

Il futuro presidente della Commissione europea sarà designato dal Consiglio europeo tenendo conto del risultato delle elezioni europee come richiesto dalla Convenzione (art. I-26, par. 1). E’ stato confermato il principio secondo il quale il presidente della Commissione è eletto dal Parlamento europeo a maggioranza dei membri che lo compongono. Gli altri membri della Commissione saranno scelti in base alla «loro competenza generale e al loro impegno europeo e offrono ogni garanzia di indipendenza» (art. I-25, par. 5).

La Cig ha modificato la composizione della Commissione europea (art. I-25). A partire dal 2004, quest’ultima sarà composta da un cittadino di ogni Stato membro compreso il presidente e il ministro degli Affari esteri dell’Unione. A partire dal 2019, la Commissione sarà ridotta; sarà composta da un numero di membri, compreso il presidente e il ministro degli Affari esteri, corrispondente ai due terzi del numero degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, decida di modificare tale numero. Il principio della rotazione paritaria è purtroppo stato confermato. Sarebbe stato opportuno che il Trattato fosse più flessibile su questo punto. Ma quale legittimità possa avere una Commissione europea nella quale non sono rappresentati i Paesi grandi, è una questione che resta ancora aperta. Il progetto di Trattato è in questo caso blindato. Sarebbe stato opportuno che dimensione e composizione della Commissione potessero ammettere altre formule.

presidente del Consiglio

L’elezione del presidente del Consiglio europeo ad opera dei membri dello stesso Consiglio non è stata rimessa in causa dalla Cig. La formula ipotizzata dalla Convenzione europea di un’eventuale fusione dei ruoli di presidente del Consiglio europeo e di presidente della Commissione è anch’essa confermata.

il Consiglio europeo

Allontanandosi decisamente dalle proposte della Convenzione, la Cig ha inserito nell’introduzione una presidenza del Consiglio per gruppi di Stati.

Secondo il progetto di decisione del Consiglio europeo, tre Stati membri assumeranno a rotazione la presidenza delle diverse formazioni del Consiglio (eccezion fatta per quella Affari esteri, che sarà presieduta dal ministro degli Affari esteri) per un periodo di 18 mesi. Dando ascolto all’accordo del Consiglio europeo di Siviglia (giugno 2002) sulla presentazione di un programma comune con le presidenze attuali, passate e future, la presidenza semestrale del Consiglio è conservata prendendo maggiormente in considerazione la necessità di una continuità dei lavori del Consiglio. Sola eccezione possibile al principio di rotazione semestrale: il presidente dell’Eurogruppo sarà eletto dai ministri degli Stati la cui moneta è l’euro per un periodo di due anni e mezzo, a maggioranza dei suoi membri.

ministro degli Esteri

La grande innovazione di un ministro degli Affari esteri dell’Ue è stata confermata dalla Cig. Sono stati adottati emendamenti alle disposizioni relative alla Commissione e alle regole applicabili in caso di un voto di censura della Commissione da parte del Parlamento europeo: questi precisano lo statuto del ministro che dovrebbe dimettersi dalle sue funzioni in seno alla Commissione ma le cui funzioni in seno al Consiglio rimarrebbero immutate. Ciò conferma il suo ancoraggio al Consiglio. Il ministro degli Affari esteri si avvale di un servizio europeo per l’azione esterna, «composto da funzionari dei servizi competenti del Segretario generale del Consiglio e della Commissione e da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali degli Stati membri» (art. III-197, par. 3). Una decisione europea del Consiglio - e non una legge europea così come lo avevano richiesto Commissione e Parlamento - ne regolerà organizzazione e funzionamento. Il Consiglio delibera su proposta del ministro degli Esteri dell’Ue dopo consultazione del Parlamento europeo e approvazione della Commissione.

La Presidenza ha soppresso la possibilità, introdotta dalla Presidenza italiana, per il Consiglio di deliberare a maggioranza qualificata su una proposta del ministro degli Affari esteri. In ottemperanza alla proposta della Convenzione, il Consiglio delibererà a maggioranza qualificata «quando adotta una decisione europea che definisce un’azione o una posizione dell’Unione in base a una proposta del ministro degli Affari esteri dell’Ue presentata in seguito a una richiesta specifica rivolta a quest’ultimo dal Consiglio europeo di sua iniziativa o su iniziativa del ministro degli Affari esteri» (art. III-201, par. 2).

il Parlamento europeo

Il numero di deputati è fissato a 750 (un numero incrementato rispetto alla soglia di 736 fissato dalla Convenzione europea). La Cig ha chiarito che il numero massimo per Stato membro è di 96. Un numero che dovrebbe consentire di contenere il numero complessivo di deputati anche dopo un’eventuale adesione della Turchia, e il cui principio è fra l’altro riconosciuto dal Consiglio europeo. Il numero minimo è fissato a 6 (invece dei 4 previsti dal progetto di Trattato della Convenzione europea).

revisione semplificata

Riguardo alla totalità delle disposizioni della parte III, il Consiglio europeo può adottare all’unanimità una decisione sul passaggio dall’unanimità alla maggioranza qualificata e sul passaggio dalla procedura legislativa speciale alla procedura legislativa ordinaria (art. IV-7 bis). La Cig ha conservato la possibilità per un solo parlamento nazionale di opporsi all’adozione della decisione in questione, che richiederà comunque l’approvazione da parte del Parlamento europeo (che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono). Diverse delegazioni avevano invano richiesto che il numero dei parlamenti nazionali fosse più elevato (un terzo) cosicché il voto di approvazione del Parlamento non fosse dipendente dal veto potenziale di un solo parlamento nazionale.

Per quanto riguarda la procedura di revisione “alleggerita” della parte III sulle politiche interne, il progetto di Trattato costituzionale non aveva apportato alcuna innovazione. A seguito delle proposte della presidenza italiana, la Cig ha proposto una procedura che consente una revisione delle sole disposizioni del titolo III della parte III sulle politiche interne. Il governo di qualunque Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione potranno presentare al Consiglio europeo progetti che abbiano lo scopo di rivedere l’insieme o solo alcune di queste disposizioni. Questa soluzione evita di convocare una Cig ma richiede una decisione unanime del Consiglio europeo dopo consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, oltre che della Bce nei casi di modifiche istituzionali che riguardino il settore monetario. Questa soluzione non prevede neanche la convocazione di una Convenzione. Per essere applicata, questa decisione ha bisogno inoltre della ratifica degli Stati membri secondo le loro rispettive regole costituzionali. La Cig non ha tenuto conto del cambiamento suggerito dalla presidenza irlandese di concedere un diritto di approvazione al Parlamento europeo. Pur essendo questa procedura apprezzabile, rimangono in essere i principali due problemi: la conservazione del diritto di veto per uno Stato membro e la necessità che gli emendamenti siano adottati dall’insieme dei parlamenti degli Stati membri.

disposizioni di bilancio

La Cig ha modificato la procedura di bilancio in base alla proposta della presidenza irlandese che può contare sul sostegno del Parlamento europeo. Se il Comitato di conciliazione non riesce a raggiungere un accordo su un progetto comune, un nuovo progetto di bilancio è presentato dalla Commissione (art. III-310).

Per quanto riguarda le risorse proprie, la Cig ha assoggettato all’unanimità tanto la determinazione dei massimali delle risorse proprie quanto le modalità. Il testo della Convenzione che prevedeva la maggioranza qualificata per le modalità era sostenuto solo da poche delegazioni (Belgio, Francia, Austria).

Riguardo al quadro finanziario pluriennale, la Cig ha accettato la soluzione della presidenza irlandese. Il progetto di Costituzione delibera all’unanimità l’adozione del quadro finanziario ma viene introdotta una clausola che consente il passaggio alla maggioranza qualificata con una decisione unanime del Consiglio.

Opponendosi all’indicazione di una data per il passaggio alla maggioranza qualificata, sostenuta invece da diverse delegazioni (Belgio, Francia, Lussemburgo, Austria, e Parlamento europeo), la delegazione dei Paesi Bassi aveva insistito per la conservazione di questa clausola di difficile applicazione dovuta alle regole dell’unanimità.

governance economica

Complessivamente, la Convenzione non aveva optato per una “comunitarizzazione” della governance economica. La proposta di assegnare maggiori poteri alla Commissione e di includere ulteriormente il Parlamento europeo nel processo decisionale non era stata accolta con particolare favore in seno alla Convenzione. Quest’ultima aveva apportato solo poche modifiche che davano maggior peso alla Commissione nel quadro della definizione dei grandi orientamenti di politica economica (invio da parte della Commissione di un avvertimento diretto allo Stato membro interessato in caso di non conformità con i grandi orientamenti di politica economica (art. III-71, par. 4) e della procedura di deficit eccessivo (parere inviato direttamente allo Stato membro interessato, art. III-76 comma 5, e diritto di proposta di una raccomandazione da inviare allo Stato membro che versa in situazione di deficit eccessivo). Queste disposizioni erano state messe in discussione nel settembre 2003, tra tante altre, dal Consiglio Ecofin informale di Stresa, ed erano state rimandate alla Cig (con il sostegno delle delegazioni irlandese, ceca, spagnola e inglese). Queste richieste sono state fatte proprie dalla Cig.

La Convenzione aveva anche timidamente migliorato la governance della zona euro, consentendo ai Paesi “la cui moneta è l’euro” di adottare a loro soli alcune misure relative al rafforzamento della disciplina di bilancio e all’elaborazione - per quanto di loro competenza - degli orientamenti di politica economica che devono essere compatibili con quelle definite per l’insieme degli Stati membri. I nuovi Stati membri erano esclusi dalle decisioni riservate agli Stati membri della zona euro. Su questo punto la Cig ha fatto passi avanti.

Dopo la sospensione del Patto di stabilità e di crescita, lo scorso novembre, si sta ancora studiando il modo per combinare le esigenze in materia di bilancio con gli obiettivi della strategia di Lisbona. La sospensione del Patto di stabilità ha avuto ripercussioni anche a livello della Cig mettendo in evidenza le supremazie nazionali in materia di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio.

economia e occupazione

La Cig ha introdotto una nuova enunciazione dell’articolo I-11 comma 3 secondo la quale «gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche e dell’occupazione secondo le modalità descritte nella parte III, la definizione delle quali è di competenza dell’Unione» e non più «l’Unione coordina le politiche economiche e sociali…». Lo stesso vale per l’articolo 1-14 comma 1: «Gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche nell’ambito dell’Unione. A tal fine il Consiglio adotta delle misure, in particolare gli indirizzi di massima per dette politiche».

Questa enunciazione sembra far capire che all’Unione non spettano più competenze di coordinamento per questi settori. Eppure, nella misura in cui il Consiglio è una delle tre istituzioni del triangolo istituzionale dell’Ue e adotta gli atti definiti nella parte III, si potrebbe considerare questo cambiamento solo simbolico.

deficit eccessivi e zona euro

Secondo i ministri degli Affari esteri di quattro Paesi (Germania, Italia, Grecia e Polonia) la Commissione dovrebbe conservare nel quadro della procedura per deficit eccessivo solo un diritto di raccomandazione dal quale il consiglio potrebbe prendere le distanze deliberando a maggioranza qualificata «visto che le misure raccomandate sono di competenza nazionale». La possibilità per il Consiglio di prendere le distanze dalla proposta della Commissione deliberando a maggioranza qualificata è stato paradossalmente considerata come la miglior garanzia delle prerogative nazionali.

Questa posizione ha avuto la meglio. In materia di deficit eccessivi, il ruolo della Commissione è meno incisivo rispetto a quello previsto nel progetto della Convenzione europea. La situazione attuale potrà essere modificata solo se la Commissione invia un avvertimento allo Stato membro che versa in situazione di deficit eccessivo o è prossima ad essa, come era stato proposto dalla Convenzione (art. III-76, par. 5). Allo stadio seguente, come oggi, la Commissione avrà solo un diritto di raccomandazione (e non come era previsto nel testo della Convenzione, un diritto di proposta - con la conseguenza che una modifica della stessa proposta della Commissione avrebbe richiesto un voto all’unanimità del Consiglio). Infine, in una dichiarazione, la Cig ha riaffermato il proprio attaccamento al Patto di stabilità e di crescita.

nuovi aderenti alla zona euro

La Cig ha, in compenso, apportato importanti miglioramenti al dispositivo dell’Unione economica e monetaria attribuendo alla Commissione e ai soli Stati membri della zona euro un ruolo nell’esame del rispetto delle condizioni che devono essere rispettate da uno Stato per partecipare alla moneta unica (art. III-92).

Sulla base di una proposta della Commissione ed entro 6 mesi dalla presentazione della stessa, i Paesi la cui moneta è l’euro potranno deliberare e adottare una raccomandazione sull’ammissione del nuovo Paese nella zona euro prima dell’adozione di una decisione europea del Consiglio.

Il Consiglio, composto dagli Stati membri la cui moneta è l’euro, adotterà la raccomandazione in esame a maggioranza dei membri che rappresentano almeno i tre quinti della popolazione degli Stati la cui moneta è l’euro. La decisione finale sarà presa con decisione unanime del Consiglio (che riunisce la totalità degli Stati membri dell’Unione meno lo Stato interessato o gli Stati interessati) sulla base della raccomandazione dei Paesi della zona euro. Il Parlamento sarà consultato. Ad oggi, nessun dei 10 nuovi Paesi partecipa alla moneta unica. Lo scorso 28 giugno, in via preliminare rispetto alla loro futura adesione, Lettonia, Estonia e Lituania hanno integrato il meccanismo di cambio europeo al quale partecipa la Danimarca. Questi Paesi si propongono di entrare a far parte della zona euro a partire dal 1° gennaio 2007.

rappresentanza esterna

L’articolo III-90 comma 2 si ispira all’articolo 111 del TCE e prevede che «il Consiglio dei ministri, su proposta della Commissione, può adottare misure opportune per garantire una rappresentanza unificata nell’ambito delle istituzioni e conferenze finanziarie internazionali». La Cig ha precisato che gli Stati la cui moneta è l’euro adottano al loro interno le decisioni relative alla rappresentanza estera dell’euro (decisioni europee che definiscono le posizioni comuni sulle questioni di particolare importanza per l’Unione economica e monetaria nell’ambito della competenti istituzioni e conferenze finanziarie internazionali (art. III-90, par. 1) e le misure per garantire una rappresentanza unificata nell’ambito delle istituzioni e conferenze finanziarie internazionali (art. III-90, par. 2).

La Cig non ha specificato, più di quanto avesse fatto la Convenzione, cosa si intende per «rappresentanza unificata». Sarà il presidente dell’Eurogruppo o il Commissario in carica per le questioni economiche e finanziarie? Queste questioni non sono state risolte dalla Convenzione e il problema della rappresentanza fisica della zona euro nel sistema monetario internazionale è lontana da una soluzione.

fiscalità

In materia di fiscalità, la Cig ha eliminato ogni possibilità di decidere a maggioranza qualificata in materia di cooperazione amministrativa o di lotta contro la frode fiscale e l’elusione fiscale illegale (art. III-62) e le imposte sul reddito delle società riguardante la cooperazione amministrativa o la frode fiscale e elusione fiscale illegale (art. III-63).

dimensione sociale

Nel quadro della Cig, le questioni sociali erano state oggetto di poche domande di miglioramento. Le delegazioni francese, belga e svedese avevano rispettivamente proposto: l’estensione del voto a maggioranza qualificata in materia sociale e fiscale e l’istituzionalizzazione del vertice sociale trilaterale, l’inserimento di una clausola sociale orizzontale e il riconoscimento del diritto per i sindacati di «azioni di solidarietà da uno Stato membro all’altro».

previdenza sociale

Il progetto di Trattato, da un lato, ha applicato il voto a maggioranza qualificata in materia di previdenza sociale dei lavoratori migranti (stipendiati e non e i loro aventi diritto), e dall’altro conferma la possibilità per uno Stato di opporsi a un progetto e di chiedere l’arbitrato del Consiglio europeo (freno d’urgenza). L’utilizzo di quest’ultimo porta alla sospensione della procedura. Da quel momento, il Consiglio europeo ha quattro mesi di tempo per: rinviare il progetto al Consiglio, mettendo fine alla sospensione della procedura, oppure chiedere alla Commissione di proporre un nuovo progetto, considerato che il precedente non è stato adottato.

clausola sociale

La presidenza italiana aveva ripreso l’idea belga di inserire una clausola sociale. Il testo presentato in novembre era però molto distante da quello presentato dal Belgio nel quadro della Convenzione e non considerava affatto la richiesta di omogeneizzare il linguaggio della parte I e della parte III del progetto di Trattato.

Il nuovo articolo sulla clausola sociale precisa che «nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni di cui alla presente parte, l’Unione tiene conto delle esigenze connesse con la promozione di un livello di occupazione elevato, la garanzia di una protezione sociale adeguata, la lotta contro l’esclusione sociale e un livello elevato di istruzione, formazione e tutela della salute umana» (art. III-2 bis).

L’articolo la riconosce e la completa con il ruolo dei partners sociali, attraverso il riconoscimento del contributo apportato al vertice sociale trilaterale per la crescita e l’occupazione al dialogo sociale. Solo il Belgio si era opposto alla dichiarazione sulla politica sociale poiché rischia di sottintendere che la totalità delle materie di cui all’articolo III-107 sono competenze di sostegno.

Carta dei diritti fondamentali

Nel quadro della Convenzione, il Regno Unito si era opposto all’integrazione della Carta dei diritti fondamentali nella Costituzione. I rappresentanti di questo Stato né avevano accettato l’inserimento sono dopo l’aggiunta di due paragrafi sulla portata della Carta e di una frase inserita nel preambolo in base alla quale «... la Carta sarà interpretata dalla giurisdizione dell’Unione e degli Stati membri tenendo in debito conto le spiegazioni definite sotto l’autorità del Presidium della Convenzione che ha redatto la Carta». L’aggiunta, nell’articolo sulla portata della Carta (art. II-52), di tre paragrafi aveva sollevato vive proteste tra coloro i quali vedevano nel comma che distingue i diritti e i principi un modo per limitare il controllo della Corte.

Nel quadro della Cig, il Regno Unito e l’Olanda contavano di poter discutere della Carta. Avevano chiesto che fosse aggiunto nel preambolo un riferimento alle spiegazioni aggiornate sotto la responsabilità del Presidium della Convenzione europea e che fossero pubblicati sul giornale officiale dell’Ue, sezione C.

La Cig ha completato l’articolo sulla portata dei diritti garantiti con un comma che ripete quasi integralmente la frase aggiunta nel preambolo (art. II-52, nuovo par. 7): «Le spiegazioni elaborate nell’ottica di guidare l’interpretazione della Carta dei diritti fondamentali sono prese in debito conto dalla giurisdizione dell’Unione e degli Stati membri». Queste spiegazioni aggiornate dalla Convenzione europea sono state allegate al Trattato. Il riferimento è quindi ridondante, ma sostanzialmente le spiegazioni di natura tecnica non cambiano il contenuto della Carta. Resta da vedere se il carattere vincolante riconosciuto alle spiegazioni della Carta limiterà o meno i margini di interpretazione della Corte di giustizia e delle corti nazionali.

cooperazione rafforzata

Visto i passi indietro fatti rispetto alle innovazioni previste nel testo della Convenzione, le cooperazioni rafforzate potrebbero passare dallo stadio teorico allo sviluppo pratico. La Cig ha reintrodotto «la passerella» e offre la possibilità di modificare le procedure di adozione degli atti giuridici nella quadro di una cooperazione rafforzata: i Paesi che partecipano potranno decidere tra loro e all’unanimità di ricorrere al voto a maggioranza qualificata o alla procedura legislativa ordinaria (art. III-328). Il Consiglio delibera dopo consultazione del Parlamento europeo. Una dichiarazione invita i futuri partecipanti a dichiarare l’intenzione di utilizzarla al momento della presentazione della domanda. L’utilizzo del meccanismo è stato escluso in campo militare e nel settore della difesa confermando, se necessario, il carattere intergovernativo della futura politica di difesa. Quest’ultima sarà guidata da una cooperazione rafforzata speciale, indicata come «cooperazione strutturata». Il meccanismo rimane applicabile nel quadro della politica estera e di sicurezza comune.

Come testimoniano il caso della cooperazione giudiziaria in materia penale, l’avvio di una cooperazione rafforzata è stato facilitato. In coerenza con la formula utilizzata in materia di previdenza sociale, la presidenza a introdotto negli articoli III-171 e III-172 i cosiddetti “emergency breaks”. Il principio del voto a maggioranza qualificata viene confermato, ma qualora uno Stato membro ritiene che una decisione sia contraria ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, può chiedere che il Consiglio europeo sia investito della questione. Il Consiglio europeo dispone di un periodo di 4 mesi per: rinviare il dossier al Consiglio, che dovrà a quel punto decidere a maggioranza qualificata; oppure chiedere alla Commissione o a un gruppo di Paesi membri di fare una nuova proposta. Se nessuna decisione è presa entro dodici mesi, un gruppo composto da almeno un terzo dei Paesi membri potrà avviare una cooperazione rafforzata sul tema, dopo averla notificata al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione.

conclusioni

Dopo gli emendamenti adottati dalla Cig, il Trattato che definisce la Costituzione per l’Europa «recepisce il 90% delle proposte elaborate dalla Convenzione europea», insistono V. Giscard d’Estaing e J.L. Dehaene. Il livello di complessità introdotto dalla definizione del voto a maggioranza qualificata e la riduzione della portata erano probabilmente il prezzo da pagare per consentire alla Cig di raggiungere un accordo comune. L’accordo sulla Commissione europea consentirà all’Ue di funzionare per dieci anni dall’applicazione della Costituzione. In seguito, il sistema della rotazione paritaria rischia di porre qualche problema. Le tecniche di bloccaggio introdotte nella Costituzione (meccanismo del freno d’urgenza) sfoceranno nell’utilizzo pratico delle cooperazioni rafforzate. Ciò implicherà sostanziali modifiche al funzionamento dell’Ue ma il progetto di Costituzione contiene degli elementi che dovrebbero consentire di avere il controllo della differenziazione inevitabile dell’Unione. Il Trattato che definisce una Costituzione per l’Europa non avrà una durata di vita pari a 50 anni, come aveva ipotizzato a suo tempo il presidente della Convenzione europea. Le future riforme saranno difficili. Il progetto di Costituzione contiene un meccanismo di revisione “alleggerito”. Sulla base di quel progetto definisce una Costituzione per l’Europa che è ancora dal punto di vista giuridico un Trattato di diritto internazionale, visto che è stato inserita la Carta dei diritti fondamentali, ma che non è ancora una Costituzione visto che le procedure di revisione richiedono l’unanimità degli Stati membri dell’Unione e la ratifica della totalità degli Stati membri.                                                        

 

LA FIRMA A ROMA IL 29 OTTOBRE

La nuova Costituzione europea sarà firmata dai rappresentanti dei 25 Stati membri il prossimo 29 ottobre a Roma, nel corso di una cerimonia che si terrà in Campidoglio. Questa la decisione presa dalla presidenza olandese di turno dell’Ue (luglio-dicembre 2004) dopo le varie proposte avanzate che prevedevano firme separate in ciascun Stato membro, oppure in una città del Paese cui spetta la presidenza dell’Ue o, ancora, a Madrid in omaggio alle vittime dell’attentato dell’11 marzo 2004. La firma avverrà dunque a Roma, città dove il documento sarà comunque depositato perché nella capitale italiana è custodito il primo Trattato europeo.

La decisione su luogo e data della firma della Costituzione europea spettava infatti all’attuale presidenza di turno olandese che, scegliendo il 29 ottobre, ha anticipato la data ipotizzata dalla presidenza del Consiglio italiana secondo cui la firma sarebbe avvenuta a Roma il 20 novembre.

La scelta del mese di ottobre da parte della presidenza olandese consentirà la partecipazione alla cerimonia dei membri dell’attuale Commissione europea e del suo presidente, Romano Prodi, il cui mandato terminerà il 31 ottobre. La Commissione, che considerava la Costituzione uno dei grandi obbiettivi del suo quinquennio insieme all’allargamento dell’Ue, aveva infatti rappresentato il governo europeo durante i lavori della Convenzione e della Conferenza intergovernativa che hanno elaborato, rispettivamente, la prima bozza e il testo finale.

Dopo la firma del prossimo ottobre avrà inizio la procedura di ratifica negli Stati membri, per la quale sono previsti tempi piuttosto lunghi che dovrebbero protrarsi fino al 2006.

 

CONTRASTI PER IL PROCESSO DI RATIFICA

Gli Stati membri dell’Ue non hanno ancora trovato un accordo sul calendario e sulle iniziative per favorire la ratifica della Costituzione europea, un processo che suscita non pochi timori derivanti dal fatto che alcuni Paesi potrebbero avere difficoltà ad approvare il testo uscito dalla Conferenza intergovernativa.

Due le proposte finora bocciate dai 25. La prima era stata lanciata dall’ex premier greco Costas Simitis, poi ripresa dai suoi colleghi nel Consiglio europeo di conclusione del semestre di presidenza irlandese (che ha anche sancito il compromesso sul testo costituzionale) e rilanciata dalla presidenza di turno olandese appena insediatasi: prevedeva l’istituzione di un Comitato di saggi composto essenzialmente da ex capi di governo e della Commissione europea, incaricato di intervenire nei diversi Paesi a sostegno del Trattato costituzionale. Il Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper), formato dagli ambasciatori dei 25 Stati membri, ha però bocciato tale proposta perché secondo alcuni l’intervento dei saggi poteva essere inteso come un’ingerenza e quindi risultare controproducente.

La seconda proposta bocciata dagli Stati membri era quella di fissare una data unica (come avviene per le elezioni del Parlamento europeo) per i referendum da tenersi nei Paesi che sceglieranno questa formula per la ratifica della Costituzione. La ratifica, infatti, può essere fatta dai parlamenti nazionali oppure tramite referendum popolare. Secondo una rilevazione dell’Istituto Iri Europe, 9 Stati membri dell’Ue hanno finora preso un «chiaro impegno» a organizzare referendum che consentano ai cittadini di approvare o meno il testo costituzionale: si tratta di Belgio, Danimarca, Irlanda, Lussemburgo, Olanda, Polonia, Portogallo, Regno Unito e Spagna. Aspettative di referendum vengono rilevate dall’Iri Europe anche in Francia, Estonia, Lettonia, Lituania, Repubblica Ceca, Slovacchia e Slovenia, mentre in Finlandia, Germania, Italia, Malta e Svezia sono in corso intensi dibattiti per decidere se attribuire ai cittadini il diritto di esprimersi sul Trattato. I Paesi più “euroscettici” sono considerati la Danimarca, il Regno Unito e la Svezia, ma tensioni anti-europee vengono rilevate anche in Polonia e Repubblica Ceca. I danesi, ad esempio, in ben due referendum si sono già pronunciati contro il Trattato di Maastricht che prevedeva l’adozione dell’euro.

Qualora qualche Paese, come possibile, si pronunciasse contro il Trattato costituzionale sono previsti dal Trattato stesso due scenari, a seconda del numero di Stati contrari. L’esame dei leader viene previsto nel caso in cui quattro quinti degli Stati membri (cioè 20 allo stato attuale dell’Ue) approvino e uno o più si rifiutino: in tale ipotetica situazione la maggioranza dei Paesi potrebbe imporre comunque l’entrata in vigore della Costituzione per tutti, compresi quelli contrari al Trattato ma che non hanno per questo deciso di uscire dall’Ue. Se invece i Paesi contrari dovessero essere 6 o più, la crisi istituzionale sarebbe di grave entità e di difficile soluzione. Secondo molti, però, il processo di ratifica attraverso referendum potrebbe costituire, più che un rischio, una buona occasione per spiegare ai cittadini quali vantaggi porta un’Unione europea ancora più unita da una Costituzione.

 

LE TAPPE PRINCIPALI

Il processo che ha portato all’elaborazione e all’approvazione del testo finale del Trattato costituzionale è durato due anni e mezzo, periodo segnato da alcune tappe fondamentali:

• 14-15 dicembre 2001: durante il Consiglio europeo di Laeken (Bruxelles) viene approvata la Dichiarazione di Laeken che istituisce la Convenzione, incaricata di preparare una bozza di Costituzione europea. La proposta era stata lanciata al Consiglio europeo di Nizza (dicembre 2000) sulla base dell’esperienza fatta dalla Convenzione che aveva redatto la Carta europea dei diritti fondamentali. Il Consiglio di Laeken nomina il presidente della Convenzione, l’ex presidente francese Valery Giscard d’Estaing, e i due vicepresidenti, l’ex premier italiano Giuliano Amato e l’ex primo ministro belga Jean-Luc Dehaene.

• 28 febbraio 2002: a Bruxelles, nella sede del Parlamento europeo, si tiene la riunione costitutiva della Convenzione che inizia così il suo lavoro. Oltre al presidente e ai due vicepresidenti, formano la Convenzione 15 rappresentanti dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, 30 membri dei parlamenti nazionali (2 per Stato membro), 16 membri del Parlamento europeo e due rappresentanti della Commissione. I Paesi candidati all’adesione partecipano ai lavori, senza però avere la facoltà di impedire il consenso fra gli Stati membri. La Convenzione prevede inoltre un Presidium composto dal presidente, dai due vicepresidenti e da 9 membri della Convenzione stessa. Sono invitati come “osservatori” 3 rappresentanti del Comitato economico e sociale, 3 rappresentanti delle parti sociali europee, 6 rappresentanti del Comitato delle Regioni e il Mediatore europeo. Inoltre, per ampliare il dibattito e coinvolgere i cittadini, viene aperto un Forum per le organizzazioni della società civile (parti sociali, settore privato, Ong, ambienti accademici, ecc.).

• 13 giugno 2003: la Convenzione termina i suoi lavori approvando per consenso la bozza globale della futura Costituzione europea.

• 20-21 giugno 2003: il presidente della Convenzione, Valery Giscard d’Estaing, presenta formalmente ai capi di Stato e di governo riuniti nel Consiglio europeo di Salonicco il testo della bozza di Costituzione europea.

• 18 luglio 2003: il testo definitivo della bozza di Costituzione viene consegnato da Giscard d’Estaing al governo italiano, presidente di turno dell’Ue, che a sua volta lo sottoporrà alla Conferenza intergovernativa.

• 4 ottobre 2003: si aprono i lavori della Conferenza intergovernativa (Cig) incaricata di mettere a punto il testo definitivo della Costituzione. Oltre ai membri dei governi degli Stati membri dell’Ue partecipano rappresentanti di Parlamento e Commissione.

• 12-13 dicembre 2003: nel corso del Consiglio europeo di Bruxelles, che chiude il semestre di presidenza italiana dell’Ue, i leader dei governi europei non raggiungono un accordo sulla Costituzione europea. I problemi principali riguardano la formula del voto a maggioranza qualificata e la sua applicazione, ma anche la composizione della Commissione e alcuni temi economici.

• 26-27 marzo 2004: sotto la presidenza di turno irlandese il Consiglio europeo si impegna formalmente a ricercare un accordo per dare all’Ue una Costituzione entro giugno.

• 17-18 giugno 2004: dopo due giorni di discussioni, varie mediazioni e una serie di nuove proposte i capi di Stato e di governo dei 25 Stati membri dell’Unione raggiungono un compromesso sul testo della futura Costituzione europea.

il parere dei sindacati europei

«La nuova Costituzione europea rappresenta, sotto quasi tutti gli aspetti, un netto miglioramento rispetto ai Trattati in vigore che hanno istituito l’Unione europea. Essa è meno ambiziosa e meno incisiva di quanto la Ces aveva richiesto ed è anche un passo indietro rispetto a quanto proposto dalla Convenzione europea. Tuttavia, malgrado queste riserve e debolezze, il nuovo Trattato costituisce un passo in avanti verso un quadro europeo migliore e, sebbene non sia approdato al suo punto finale, esso merita e richiede il sostegno della Ces». Inizia così la risoluzione che il Comitato di direzione della Confederazione europea dei sindacati (Ces) ha adottato il 13 luglio scorso in merito al Trattato costituzionale, approvato il 18 giugno 2004 dal Consiglio europeo.

risultati positivi

I sindacati europei considerano maggiormente innovativa la parte I del Trattato costituzionale e individuano in essa numerosi risultati positivi:

• obiettivi importanti, principi e valori quali la solidarietà, l’uguaglianza, la non- discriminazione, l’uguaglianza tra uomini e donne sono stati rafforzati;

• la possibilità di bloccare le decisioni è stata ridotta attraverso l’abolizione del diritto di veto nazionale in alcune aree;

• la codecisione tra il Consiglio dei ministri e il Parlamento europeo su basi di parità è diventata la procedura legislativa ordinaria;

• nuovi poteri sono riconosciuti al Parlamento europeo sulla legislazione e sul bilancio annuale dell’Ue (incluso il settore agricolo);

• l’Ue ha acquisito personalità giuridica;

• il nuovo presidente del Consiglio europeo sarà eletto per due anni e mezzo, rendendo questo ruolo più visibile e assicurando un maggior coordinamento;

• un’equipe di presidenza per 18 mesi rimpiazzerà la presidenza semestrale a rotazione con l’obiettivo di assicurare maggiore coerenza nelle attività;

• è stata istituita la carica di ministro europeo degli Affari esteri perché l’Ue possa parlare «a una sola voce» e possa giocare un ruolo più visibile sullo scenario mondiale;

• è stata introdotta una nuova «doppia maggioranza» di voto, Stati e popolazione (la Convenzione aveva proposto il 50% dei Paesi con il 60% della popolazione ma la Cig ha aumentato le percentuali rispettivamente a 55% e 65% aggiungendo, purtroppo, un largo ventaglio di previsioni complementari, freni ed eccezioni, in parte compensate dall’opportunità di stabilire una cooperazione più forte tra Stati membri su base volontaria);

• i simboli europei (bandiera, Inno alla gioia, slogan “Uniti nella diversità” e l’euro, che è molto più di un simbolo) sono iscritti nella Costituzione;

• un insieme semplificato di strumenti legislativi (leggi europee e leggi-quadro europee) sostituirà direttive e regolamenti.

prospettiva sociale

Confrontata con il Trattato di Nizza e considerata sotto una più specifica prospettiva sociale la nuova Costituzione europea è un passo in avanti secondo la Ces, perché:

• riconosce in modo specifico il ruolo dei partenrs sociali e del Vertice sociale tripartito;

• «economia sociale di mercato» e «piena occupazione» sono inseriti tra gli obiettivi dell’Unione (nel Trattato di Nizza i termini erano «economia di mercato aperta» e «alto livello di occupazione»), così come la promozione della «giustizia sociale», la «solidarietà tra generazioni», la lotta contro «l’esclusione sociale e la discriminazione»;

• l’uguaglianza tra donne e uomini è introdotta tra i valori dell’Unione;

• la politica sociale è espressamente riconosciuta come una competenza condivisa e non solo come una «competenza complementare»;

• la Costituzione incorpora la Carta dei diritti fondamentali (con importanti diritti sociali) che, dunque, acquista un valore legale unificante e diventa “giustiziabile” davanti alla Corte di giustizia europea; la Carta rafforza i diritti fondamentali e li rende più visibili inclusi i diritti sociali e sindacali;

• una politica orizzontale sull’ambiente, la protezione dei consumatori e il gender mainstreaming, insieme a una clausola sociale, farà parte della Costituzione;

• i servizi di interesse economico generale avranno una base giuridica certa;

• sono state previste nuove possibilità di coodinamento delle politiche economiche per la zona dell’euro, inclusa la possibilità di implementare una comune politica fiscale, per esempio attraverso le tasse “verdi”, da definire con il voto a maggioranza qualificata;

• la sicurezza sociale dei lavoratori migranti non richiede più l’unanimità;

• il metodo di coordinamento aperto è riconosciuto come uno strumento utile per la politica sociale e per l’industria; la Commissione può proporre orientamenti in particolare in materia di occupazione, leggi per il lavoro, condizioni di lavoro, sicurezza sociale, politica industriale;

• è previsto il diritto di iniziativa legislativa dei cittadini: se essi sono in grado di raccogliere un milione di firme in un numero significativo di Paesi, potranno chiedere alla Commissione di sottoporre una proposta adeguata al legislatore europeo sulla materia in merito alla quale i cittadini considerano giusto procedere con una decisione legislativa.

solo un primo passo

«E’ chiaro che la Ces e le sue organizzazioni affiliate non hanno conquistato tutti i loro obiettivi. Nonostante questo, abbiamo conquistato il massimo possibile rispetto alla situazione politica, sociale ed economica data durante i 18 mesi della Convenzione e i 12 mesi della Cig» sottolineano i sindacati europei, che dichiarano così di sostenere la Costituzione, nonostante i suoi limiti, poiché i vantaggi da essa apportati a lavoratori e cittadini sono reali e costituiscono un miglioramento rispetto alla situazione esistente. Resta però forte l’impegno della Ces per rafforzare e modernizzare il “modello sociale europeo” durante il processo di ratifica del testo costituzionale. Secondo la Confederazione europea, infatti, la nuova Costituzione è imperfetta, alcune parti sono deboli, ma è la sola sul tavolo e va dunque considerata come il «punto di partenza di un lungo processo», non come la fine della storia. Così, la Ces e le sue organizzazioni continueranno il loro impegno affinché questo primo passo non sia l’ultimo e affinché l’Europa sociale possa compiere progressi in futuro.

impegni futuri

In occasione della prossima revisione del Trattato, la Ces si dichiara pronta a svolgere un ruolo in una futura (terza) Convenzione e ad avanzare proposte concrete per rafforzare l’Europa sociale, i diritti sindacali transnazionali, per migliorare le disposizioni in materia di coordinamento economico e di governance, per introdurre il voto a maggioranza qualificata (parte III e parte I del Trattato) rispetto all’impegno della piena occupazione, per l’economia sociale di mercato e la clausola sociale e per migliorare tutte le altre disposizioni.

Inoltre, nel prossimo futuro la Ces realizzerà una Campagna per:

• la piena occupazione, la crescita economica, lo sviluppo sostenibile e la giustizia sociale; 

• i diritti transnazionali dei lavoratori e del sindacato; 

• buoni sistemi di dialogo sociale in tutti i Paesi europei; 

• servizi pubblici adeguati e sistemi di Welfare di alta qualità; 

• norme di lavoro nei servizi basate sul principio del Paese «di destinazione» e non di origine; 

• uguaglianza;

• ulteriori passi in avanti di natura costituzionale per sviluppare l’Europa sociale.