Conferenza intergovernativa

al via il negoziato per l’Unione del futuro

Il 4 ottobre scorso si è aperta ufficialmente a Roma la Conferenza intergovernativa (Cig). Si tratta della sesta Cig dalla nascita della Comunità europea (divenuta poi Unione europea) ad oggi e, come tutte le precedenti, segnerà cambiamenti nella struttura istituzionale e giuridica e attribuirà nuove competenze all’Unione. Il concetto di Cig, infatti, designa un negoziato tra gli Stati membri allo scopo di modificare o completare i Trattati istitutivi. Le modalità di revisione sono disciplinate dell’articolo 48 del Trattato sull’Unione europea, secondo cui il governo di ciascuno Stato membro o la Commissione europea possono sottoporre progetti di modifica al Consiglio. Il Consiglio, dopo aver consultato il Parlamento europeo e la Commissione, può decidere in senso favorevole alla convocazione di una Conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri. La Cig viene dunque convocata dal presidente di turno del Consiglio europeo "allo scopo di stabilire di comune accordo le modifiche da apportare ai Trattati".

Questa Cig presenta però caratteristiche diverse dalle precedenti, in quanto è stata preceduta da una Convenzione istituita dal Consiglio europeo di Laeken del 2001 al fine di individuare e avanzare raccomandazioni sulle questioni essenziali che il futuro sviluppo dell’Unione comporta. La Convenzione, riunitasi tra il marzo 2002 e il giugno 2003, ha deciso di trasmettere le sue raccomandazioni sotto forma di un nuovo progetto di Trattato costituzionale (vedi euronote 24/2003), che sostituisca e modifichi il contenuto dei Trattati vigenti. Esso è stato presentato dal presidente della Convenzione, Valery Giscard d’Estaing, al Consiglio europeo di Salonicco il 19 giugno 2003 che lo ha accolto favorevolmente e lo ha considerato "una buona base" su cui avviare la Cig. A Salonicco, inoltre, il Consiglio europeo ha deciso che la Conferenza dovrebbe terminare i suoi lavori e approvare il Trattato costituzionale il più presto possibile e in tempo utile affinché il risultato sia noto prima delle prossime elezioni del Parlamento europeo del giugno 2004.

Altra novità che caratterizza questa Cig sta nel numero di Paesi partecipanti: i 10 Paesi che diventeranno Stati membri dell’Ue nel 2004 prendono infatti parte ai lavori in condizioni di parità con gli attuali 15 Stati membri e ad essi si aggiungono, in qualità di osservatori, i due Paesi candidati con cui sono in corso i negoziati, Bulgaria e Romani, e la Turchia. Oltre a questi 28 Paesi sono poi rappresentati nella Conferenza anche la Commissione e il Parlamento europei.

Il dibattito si è dunque aperto e le posizioni delle varie parti non sono del tutto concordanti. La maggioranza degli Stati membri ha espresso l’opinione che non si possa fare una Cig con "pacchetto" già confezionato, perché tutti intendono far sentire la propria voce nella fase finale del processo costituzionale. Secondo la presidenza italiana di turno, che guiderà i lavori della Cig fino alla fine del 2003, e alcuni altri governi europei è invece necessario mirare al discostarsi il meno possibile dal progetto di Trattato costituzionale elaborato dalla Convenzione, perché il testo costituisce un risultato equilibrato di mesi di negoziati. La Commissione europea e molti piccoli Paesi, vecchi e nuovi Stati membri dell’Ue, ritengono che il testo proposto dalla Convenzione vada rivisto e migliorato. Il "fronte" dei piccoli Stati membri, guidato da Austria, Finlandia e Ungheria, contesta la bozza di Trattato e ribadisce la richiesta di un commissario per ogni Paese e con diritto di voto dal 2009, oltre al permanere della rotazione della futura presidenza dell’Unione. Tali richieste sono appoggiate dalla Commissione, che chiede anche di rendere più flessibile il processo di revisione della futura Costituzione e di ridurre ulteriormente il diritto di veto. L’Austria chiede che accanto agli attuali 15 commissari, con le classiche competenze, si aggiungano altri 10 con nuovi compiti. L’Ungheria vuole inserire nel Trattato la tutela dei diritti delle minoranze etniche, mentre la Repubblica Ceca protesta contro i tempi troppo stretti del dibattito.

Di fronte alle diverse richieste e posizioni, la presidenza italiana ha dichiarato che il progetto di Trattato potrà essere migliorato e gli Stati membri potranno evocare nel corso della Conferenza punti di proprio interesse, "ma ciò dovrà avvenire in modo selettivo, in spirito costruttivo e senza mirare a una riapertura generalizzata di dibattiti che hanno impegnato la Convenzione per molti mesi". Secondo la presidenza italiana "sarà necessario limare le residue divergenze di posizioni su alcuni aspetti inerenti le riforme istituzionali, come ad esempio la rotazione delle presidenze del Consiglio dei ministri dell’Unione. Tutto ciò dovrà realizzarsi nello spirito di costruttiva collaborazione che ha caratterizzato i lavori della Convenzione al fine di individuare soluzioni che tengano conto tanto delle aspettative degli Stati grandi quanto di quelle dei Paesi piccoli".

Cig: il parere della Commissione

Pubblichiamo di seguito alcune parti della comunicazione che la Commissione europea ha redatto in merito alla futura Costituzione europea. Si tratta di un parere che l’esecutivo europeo ha sottoposto al lavoro dei rappresentanti dei governi degli Stati membri dell’Ue impegnati dallo scorso 4 ottobre nella Conferenza intergovernativa (Cig) per la revisione dei Trattati.

Il "progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa", elaborato dalla Convenzione, intende sostituire i trattati su cui si fonda l’Unione e si inserisce quindi in una logica costituzionale. Rappresenta una tappa importante del progetto europeo, preservando nel contempo l’acquis di cinquant’anni di integrazione. L’architettura istituzionale resta sostanzialmente fondata sul metodo comunitario il cui campo di applicazione risulta ampliato.

La Costituzione rappresenterà il coronamento del dibattito ampio e approfondito sull’avvenire dell’Unione, che è stato avviato dal Consiglio europeo di Nizza e che si è rilevato estremamente fruttuoso. La Convenzione, convocata dal Consiglio europeo di Laeken al fine di esaminare le questioni essenziali che il futuro sviluppo dell’Unione comporta e ricercare le diverse soluzioni possibili, ha infatti superato le aspettative pervenendo all’elaborazione di un progetto di Costituzione per l’Europa.

Più specificatamente, la Commissione è lieta di constatare, senza con ciò pretendere di esaurire ogni commento, che il progetto di Costituzione comporti:

La Commissione si compiace dei risultati ottenuti dalla Convenzione e a suo parere, quindi, il progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa deve costituire la base dei lavori della Conferenza intergovernativa, convocata a norma dell’articolo 48 del Trattato dell’Ue.

PERCHÉ UNA COSTITUZIONE EUROPEA?

  • Le motivazioni vengono da lontano, dal patto degli anni ’50 tra i 6 Paesi fondatori.
  • Le revisioni man mano avvenute del Trattato originario sono sempre state deboli.
  • In anni più recenti, Nizza ha rappresentato un "fallimento" nella necessità di revisione dei Trattati.
  • Non bastavano più 15 costituzioni nazionali, occorreva una visione comunitaria d’insieme anche sul piano giuridico
  • L’euro, ma non solo, cambia di fatto il concetto di sovranità nazionale.
  • La guerra in Iraq evidenzia la necessità non rinviabile di un approccio multipolare e di un ruolo europeo.
  • Occorre consolidare un impianto democratico, anche alla luce dell’allargamento.
  • Vi è la necessità di semplificare i Trattati dando trasparenza e maggiore organicità.

 

un progetto da migliorare

Il Consiglio europeo di Salonicco ha deciso che il testo del progetto di Costituzione rappresenta una buona base su cui avviare la Cig e che il Trattato costituzionale debba essere firmato dagli Stati membri dell’Unione allargata il più presto possibile successivamente al 1° maggio 2004. Per rispettare questo calendario e, più in generale, mantenere lo slancio politico suscitato dalla Convenzione, è essenziale che la Cig non rimetta in discussione gli equilibri complessivi raggiunti dal progetto di Costituzione e non riaffronti tutti quei temi già esaminati approfonditamente dalla Convenzione e sui quali la Convenzione medesima è pervenuta ad un consenso. La Cig non può però essere privata della responsabilità politica che le appartiene, ovvero quella di consentire ai capi di Stato o di governo di sottoporre la Costituzione a ratifica. Alcuni aspetti del progetto di Costituzione mostrano chiaramente che il risultato conseguito è incompleto o insufficiente; la Commissione non può esimersi dal segnalare questi aspetti.

La Commissione è del parere che il compito della Cig debba quindi consistere nel migliorare, chiarire e mettere definitivamente a punto il progetto di Costituzione.

Il progetto di Costituzione è migliorabile su alcuni punti senza rimettere in discussione l’equilibrio complessivo. In tal senso la soluzione proposta per la composizione della Commissione - soluzione che alla luce del reale funzionamento della Commissione non appare praticabile - dovrebbe essere riesaminata e modificata dalla Cig, senza che ciò imponga di riaprire altre questioni istituzionali. Considerato infatti che l’uguaglianza di tutti gli Stati membri in relazione alla composizione del Collegio rappresenta un risultato acquisito dalla Convenzione, debbono potersi trovare modalità di composizione in grado di rispondere meglio alle esigenze di legittimità e di efficacia dell’azione della Commissione.

Analogamente la Cig dovrebbe riuscire a rafforzare la capacità decisionale dell’Ue riducendo ulteriormente il campo di applicazione del voto all’unanimità. Un’analisi mirata e attenta delle disposizioni pertinenti, in sede di Cig, dovrebbe consentire di superare le riserve espresse dai rappresentanti di alcuni governi durante i lavori della Convenzione.

Infine, la sostituzione di tutte le disposizioni degli attuali trattati, in particolare la rifusione delle disposizioni concernenti l’azione esterna e lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e la riproduzione integrale delle disposizioni relative alle politiche, hanno reso il progetto di Costituzione inevitabilmente lungo e relativamente dettagliato. È indispensabile prevedere procedure che consentano una revisione più flessibile delle disposizioni di natura meno fondamentale della Costituzione.

Nell’ambito della governance economica la Costituzione dovrebbe consentire agli Stati membri che abbiano adottato l’euro un maggiore coordinamento nella gestione delle politiche economiche attraverso le procedure dell’Unione.

Il progetto di Costituzione contiene peraltro alcune imprecisioni e ambiguità a livello di redazione. Equivoci sul patto costituzionale che gli Stati membri si apprestano a concludere non sono, però, ammissibili. Nel corso del periodo di ratifica, e anche in seguito, occorre poter dare una spiegazione, condivisa da tutti, in merito alla portata delle disposizioni adottate. La Cig dovrà pertanto esaminare gli interrogativi che le delegazioni potrebbero sollevare circa il significato dei testi. La Cig dovrà altresì garantire l’assoluta coerenza tra le disposizioni nuove o aggiornate del progetto di Costituzione e quelle che sono state riprese senza un esame approfondito.

La Cig dovrà infine mettere definitivamente a punto il testo del Trattato costituzionale. La Convenzione è stata convocata per esaminare le questioni costituzionali fondamentali e pertanto non era preparata né disponeva dei mezzi per l’elaborazione di disposizioni concernenti l’insieme del diritto primario dell’Ue. La Cig dovrà invece adottare una Costituzione il cui linguaggio e la cui presentazione risultino accessibili ai cittadini, ma che sia in grado di soddisfare anche i requisiti tecnici e giuridici di un Trattato da sottoporre alla ratifica di tutti gli Stati membri, eventualmente dopo un referendum.

La Convenzione ha volutamente lasciato alla Cig l’esame degli altri testi di diritto primario dell’Ue (segnatamente i protocolli e i trattati di adesione). Considerato che la costituzione è destinata a sostituire tutti i trattati sui quali è fondata l’Unione, la Cig dovrà dedicare a questo aspetto tutta l’attenzione necessaria e la Commissione è pronta ad apportare il contributo della sua competenza tecnica a questo processo.

composizione della Commissione

La composizione della Commissione era probabilmente uno dei temi più spinosi che la Convenzione era chiamata ad esaminare. (…) In un’Unione allargata a 25 o più Stati membri non esiste tuttavia una formula semplice che garantisca facilmente la legittimità e l’efficacia dell’azione della Commissione, necessarie ai fini dell’esercizio concreto dei suoi compiti.

LA DICHIARAZIONE DI ROMA

Riuniti a Roma in occasione dell’apertura della Conferenza Intergovernativa (Cig) per la revisione dei Trattati, i capi di Stato e di governo dei Paesi membri, in via di adesione e candidati dell’Unione europea, il presidente del Parlamento europeo, il presidente della Commissione europea:

  • riaffermano che il processo di integrazione europea costituisce la vocazione essenziale del nostro continente e rappresenta il principale strumento per un ruolo più efficace dell’Unione sulla scena internazionale ed ai fini del rafforzamento della pace, della democrazia, della prosperità e della solidarietà in tutti gli Stati membri;
  • sottolineano come l’imminente ampliamento costituisca una svolta storica, renda l’Unione più ricca in termini di identità e culture, estenda le possibilità di promuovere valori condivisi e di conferire peso ed autorevolezza al ruolo dell’Europa nel mondo;
  • confermano l’importanza dell’impegno a dotare l’Unione europea, basata sull’eguaglianza degli Stati membri, dei popoli e dei cittadini, di un Testo Costituzionale che assicuri efficacia, coerenza ed efficienza al ruolo dell’Unione nel mondo, ed assumono come buona base su cui avviare i lavori della Conferenza intergovernativa il progetto di Trattato della Convenzione;
  • rinnovano l’auspicio per una conclusione del negoziato costituzionale in tempo utile per le elezioni del Parlamento europeo del giugno 2004 così da consentire ai cittadini europei di esprimere il proprio voto nella piena conoscenza della futura architettura dell’Unione;
  • sottolineano che l’adozione di un Trattato costituzionale rappresenterà una tappa fondamentale nel processo volto a rendere l’Europa più coesa e più influente, più trasparente e democratica, più efficiente e vicina ai cittadini, ispirata dalla volontà di promuovere valori universali anzitutto attraverso collaborazione con le organizzazioni internazionali multilaterali e confermando un saldo e paritario rapporto transatlantico;
  • rendono omaggio, nell’imminenza di questo significativo passaggio, a quanti hanno, dal dopoguerra ad oggi, nutrito la loro capacità di visione degli ideali europei ed investito in modo lungimirante le proprie energie nel processo di integrazione europea: dai fondatori delle originarie Comunità ai dirigenti politici degli Stati membri che ne hanno proseguito e sviluppato l’opera, ai semplici cittadini e, soprattutto, ai più giovani tra essi chiamati a definire il volto e l’identità dell’Europa di domani.

Roma, 4 ottobre 2003

 

A partire dalla Cig di Amsterdam la composizione della Commissione è stata al centro di un dibattito tra i sostenitori di una Commissione composta di un cittadino di ciascuno Stato membro e i fautori di una Commissione di dimensioni più ridotte. Nel quadro di un compromesso complessivo la Cig di Nizza aveva optato per l’introduzione - a termine - della seconda soluzione, pur non riuscendo però a determinare in maniera definitiva il numero dei membri della Commissione.

La Commissione ritiene che la soluzione concretamente proposta dal progetto di Costituzione - ovvero una Commissione composta di un cittadino di ciascuno Stato membro, pur con la distinzione operata per l’esercizio del diritto di voto - sia macchinosa, confusa e non praticabile e riunisca in sé gli svantaggi delle due alternative precedentemente ricordate, in quanto rischia di minare il fondamento della collegialità, che risiede nell’uguaglianza di tutti i membri della Commissione. Questa impostazione rischia di non essere accolta dai cittadini e di rendere quindi più difficile la ratifica. Va altresì aggiunto che, in merito allo status dei membri senza diritto di voto, il progetto di Costituzione lascia aperte numerose questioni fondamentali ai fini del corretto funzionamento della Commissione. Indipendentemente dal modo in cui queste questioni verranno risolte, emergono i limiti del sistema proposto. Infatti, nell’ipotesi in cui ai membri senza diritto di voto sia affidato un portafoglio non è chiaro come questi membri possano effettivamente esercitare le loro responsabilità, essendo essi esclusi dall’adozione collegiale delle decisioni; d’altra parte, nel caso in cui non siano neppure titolari di un portafoglio non si comprende quale potrebbe essere il loro ruolo in seno al Collegio.

La Commissione teme che la soluzione proposta dal progetto di Costituzione, con membri della Commissione di "prima" e "seconda" categoria, incida negativamente sulla legittimità e sull’efficacia della Commissione. È necessario e altresì possibile migliorare il progetto di Costituzione; ciò comporterà tra l’altro una notevole semplificazione della formulazione delle disposizioni pertinenti. Tali modifiche devono fondarsi sul mantenimento del principio - fondamentale sin dall’inizio ai fini della legittimità dell’azione della Commissione - di uguaglianza tra tutti i membri della Commissione nella preparazione delle proposte e nella procedura decisionale, nonché su un’organizzazione più realistica e funzionale della procedura decisionale in seno alla Commissione.

(…) La Commissione ritiene che ogni membro della Commissione debba essere titolare degli stessi diritti e degli stessi obblighi. Considerato che la soluzione che il progetto di Costituzione propone è il frutto dell’opposizione nettissima espressa da una larga maggioranza di membri della Convenzione nei confronti di una Commissione di dimensioni ridotte, questa alternativa è l’unica in grado di garantire che nelle deliberazioni della Commissione vengano prese in considerazione tutte le sensibilità, culture e identità nazionali. (…) Affinché la futura Commissione, composta di un numero di membri uguale al numero degli Stati membri, possa continuare ad assolvere efficacemente le sue funzioni, sarà tuttavia necessaria una qualche strutturazione del Collegio. Per mantenere la collegialità non è infatti necessario che tutti i membri della Commissione partecipino a tutte le decisioni adottate in nome della Commissione. La Commissione propone quindi di generalizzare e formalizzare il decentramento della procedura decisionale in seno alla Commissione strutturando il Collegio in una serie di gruppi di commissari, adottando nel contempo le misure necessarie a garantire la collegialità e la coerenza delle politiche. Al Collegio, costituito da tutti i membri della Commissione, sarebbero sottoposte soltanto le questioni più importanti e pertanto esso dovrebbe adottare solo un numero limitato di decisioni. Le altre decisioni della Commissione verrebbero assunte dai gruppi di commissari, ciascuno dei quali opererebbe nei settori di sua competenza, nel quadro degli orientamenti generali stabiliti dal Collegio. Il regolamento interno della Commissione dovrebbe definire i particolari di questo sistema e la ripartizione delle competenze tra i gruppi di commissari e il Collegio, nel rispetto del principio di autorganizzazione di ciascuna istituzione.

NOVITÀ DEL TRATTATO COSTITUZIONALE

  • Presidente del Consiglio europeo: in carica per un periodo di 30 mesi (rispetto all’attuale presidenza semestrale) rinnovabili una sola volta. Presiede i lavori del Consiglio, ne assicura la preparazione e continuità in "collaborazione con il presidente della Commissione".
  • Ministro degli esteri: contribuisce all’elaborazione di una politica estera, di sicurezza e di difesa comune. E’ vicepresidente della Commissione. Viene eletto dal Consiglio in accordo con la Commissione e con ratifica del Parlamento europeo.
  • Diritto di iniziativa popolare: su richiesta di 1 milione di cittadini europei, in rappresentanza di un numero di Paesi ancora da determinare, la Commissione è invitata a promuovere - ma può anche non farlo - una iniziativa legislativa.
  • Maggioranza qualificata: viene corretto il meccanismo uscito da Nizza. Dal 2009 occorre il 60% della popolazione e la maggioranza dei Paesi.
  • Si parla di economia sociale di mercato "fortemente competitiva".
  • Contraddizione tra la Prima e la Terza parte del testo: "piena occupazione" e "elevati livelli di occupazione".
  • Viene riconosciuto comunque il ruolo delle parti sociali e la funzione del "dialogo sociale".

 

unanimità e maggioranza

(…) Il progetto di Costituzione introduce la possibilità per il Consiglio europeo di decidere l’applicazione del voto a maggioranza qualificata a un settore nel quale fino a quel momento le deliberazioni del Consiglio erano state assunte all’unanimità. Questa stessa disposizione "passerella" richiede, però, una decisione all’unanimità del Consiglio europeo e l’esperienza ci mostra che le "disposizioni passerella" introdotte dai Trattati di Maastricht e Amsterdam per una categoria di competenze non hanno mai trovato applicazione.

Nel progetto di Costituzione numerose disposizioni prevedono ancora il voto all’unanimità in sede di Consiglio oppure forme decisionali analoghe (consenso in seno al Consiglio europeo, comune accordo dei governi degli Stati membri). Non sarebbe realistico richiedere una modifica di tutte queste disposizioni ai fini dell’introduzione del voto a maggioranza qualificata; del resto una tale richiesta non sarebbe neppure opportuna, vista l’estrema varietà dei casi in questione. Per quanto concerne alcuni settori sarà quindi necessaria una revisione costituzionale per consentire all’Unione di agire in modo efficace. Per ridurre il ricorso all’unanimità, esistono comunque varie possibilità in funzione delle diverse caratteristiche delle basi giuridiche interessate.

(…) La Commissione si augura che la Cig pervenga a ridurre ulteriormente il ricorso al diritto di veto. È probabile tuttavia che in alcuni casi ciò non risulti possibile, soprattutto nel settore istituzionale. Benché anche tra queste disposizioni esistano casi evidenti nei quali sarebbe opportuno prevedere l’adozione di decisioni a maggioranza qualificata è comprensibile che in alcuni casi sia necessario l’accordo di tutti, ad esempio quando si tratta di definire la composizione del Parlamento europeo o il regime linguistico delle istituzioni.

La Commissione chiede tuttavia alla Cig di adoperarsi in modo da evitare che l’Ue allargata possa essere bloccata da un veto nazionale. Sono ipotizzabili varie soluzioni: la sostituzione dell’unanimità con una maggioranza qualificata rafforzata o ancora una nuova definizione dell’unanimità in base alla quale, dopo un determinato periodo di dibattito al Consiglio e una discussione in sede di Consiglio europeo, l’opposizione di uno o due Stati membri non potrebbe impedire l’adozione da parte del Consiglio di una misura per la quale la Costituzione preveda l’unanimità.

La Commissione desidera richiamare l’attenzione della Cig soprattutto sulle disposizioni in materia di bilancio. Ha constatato la forte opposizione manifestata dai rappresentanti di alcuni governi in seno alla Convenzione nei confronti dell’abbandono del principio dell’unanimità previsto all’art. 53 della Parte I sulle risorse proprie e all’art. 54 della Parte I in relazione all’adozione del primo quadro finanziario dopo l’entrata in vigore della Costituzione. È chiaro però che il mantenimento, anche solo provvisorio, dell’unanimità rischia di tradursi a breve termine in un negoziato estremamente difficile, mentre un risultato equo per tutti potrebbe risiedere nell’adozione delle decisioni a maggioranza qualificata. La Commissione ritiene pertanto che in questo ambito il diritto di veto debba essere eliminato (…).

presidente del Consiglio

La Commissione, malgrado le sue riserve su questo punto, non propone di rimettere in discussione il compromesso raggiunto dalla Convenzione dopo un lungo dibattito. Ritiene tuttavia che la Cig debba trarre, a livello del testo costituzionale, tutte le conseguenze che la soluzione prescelta comporta, prevedendo alcune disposizioni relative allo status del presidente del Consiglio europeo. In ogni caso è essenziale mantenere l’equilibrio definito dalla Convenzione in merito al ruolo del presidente del Consiglio europeo. Estenderne, in qualsiasi misura, i compiti al di là delle funzioni di presidenza delle riunioni del Consiglio europeo e di rappresentanza dell’Ue nel settore della politica estera e di sicurezza comune comporterebbe inevitabilmente una modifica dell’architettura istituzionale concordata in sede di Convenzione e ingenererebbe confusione nella ripartizione delle competenze. Al presidente non dovrebbe essere affidato il compito di organizzare i lavori del Consiglio. Una figura che non è responsabile del proprio operato di fronte a una qualsiasi assemblea parlamentare non può influenzare il funzionamento del Consiglio che deve essere trasparente e democratico.

La Convenzione ha deciso di non mantenere l’attuale sistema di presidenza del Consiglio, esercitata a turno da ciascuno Stato membro per una durata di sei mesi. In compenso non si è espressa chiaramente sul nuovo sistema, salvo per quanto riguarda il Consiglio Affari esteri, la cui presidenza è affidata al ministro degli Affari esteri. (…) L’esercizio della funzione di presidente di una formazione del Consiglio, pur alleggerita dei compiti di rappresentanza esterna dell’Ue, costituirà comunque un incarico gravoso per un ministro che dovrà assolverlo esercitando anche funzioni nazionali. La Commissione ritiene quindi che occorrerebbe limitare a un anno la durata del mandato di presidente del Consiglio.

(…) Con l’eliminazione della presidenza semestrale esercitata dai rappresentanti di uno stesso Stato membro, diventerà ancora più urgente di oggi la necessità di garantire la coerenza dell’azione delle diverse formazioni del Consiglio. La funzione di assicurare la coerenza dei lavori del Consiglio deve essere affidata a un consesso in cui siano rappresentati i governi di tutti gli Stati membri e la Commissione, ovvero il Consiglio Affari generali, come previsto dal progetto di Costituzione, e non a un ufficio di presidenza o a una conferenza dei presidenti delle diverse formazioni che d’altro canto sarebbe difficile da organizzare concretamente (…)

IL PROGETTO DI COSTITUZIONE

Presentato ufficialmente al Consiglio Europeo di Salonicco del giugno 2003 è in discussione alla Conferenza intergovernativa in corso. Si compone di 4 parti:

  • la prima è l’articolato costituzionale in senso stretto, gli obiettivi e i valori fondamentali, ma anche le competenze comunitarie e la funzione delle istituzioni;
  • la seconda è il testo della Carta dei diritti fondamentali, che entra così a pieno titolo nel Trattato costituzionale;
  • la terza, che è anche la più corposa, rappresenta le "politiche" che l’Unione intende perseguire nonché le regole di funzionamento;
  • la quarta comprende le disposizioni generali e finali.

Parte prima:

Definizione e obiettivi; diritti fondamentali e cittadinanza; le competenze; le istituzioni dell’Unione; l’esercizio delle competenze; la vita democratica; le finanze; l’Unione e l’ambiente circostante; l’appartenenza all’Unione.

Parte seconda: Carta dei diritti fondamentali

Dignità; libertà; uguaglianza; solidarietà; cittadinanza; giustizia; interpretazione e applicazione della Carta.

Parte terza: politiche e funzionamento dell’Ue

- clausole di applicazione generale

- non discriminazione e cittadinanza

- politiche e azioni interne:

  • mercato interno;
  • politica economica e monetaria e in altri settori specifici (tra cui occupazione e sociale);
  • spazio di libertà, sicurezza e giustizia;
  • settori nei quali l’Ue può decidere di esplicare azioni di coordinamento, integrazione o sostegno (ad es: sanità pubblica, industria, istruzione);
  • azione esterna dell’Ue (tra cui politica estera e di sicurezza comune);
  • funzionamento dell’Unione

Parte quarta:

contiene le disposizioni finali e alcuni protocolli (ad es: ruolo dei parlamenti nazionali, ponderazione dei voti al Consiglio, rappresentanza dei cittadini nel Parlamento europeo).

 

ministro degli Affari esteri

Uno dei risultati importanti conseguito dal progetto di Costituzione è l’istituzione della figura del ministro degli Affari esteri/vicepresidente della Commissione al fine di rafforzare la coerenza dell’azione esterna e dell’Ue in tutti i settori, indipendentemente dalla procedura decisionale prevista dalla Costituzione (metodo comunitario o procedura prevista per la politica estera e di sicurezza comune). Nel settore della politica estera e di sicurezza comune il ministro agisce da solo, nella veste di mandatario del Consiglio; a questo titolo formula proposte al Consiglio e dà esecuzione alle decisioni del medesimo. È altresì membro di diritto della Commissione di cui è uno dei vicepresidenti, incaricato in particolare del coordinamento degli altri aspetti dell’azione esterna; è titolare degli stessi diritti e degli stessi obblighi degli altri membri della Commissione, partecipa alla procedura decisionale in tutti i settori e condivide la responsabilità collegiale per l’azione della Commissione. Se la Commissione sarà strutturata in gruppi di membri, il ministro degli Affari esteri presiederà il gruppo dei commissari incaricato delle relazioni esterne. Questo gruppo dovrà assicurare il rigoroso rispetto delle procedure in modo che il Consiglio, la Commissione e il ministro possano svolgere positivamente il ruolo affidato a ciascuno di essi dalla Costituzione. Questo gruppo potrà però rappresentare la sede privilegiata nella quale potrà prendere concretamente forma la coerenza dell’azione esterna dell’Ue (…).

adesione dei cittadini

L’opinione pubblica e i cittadini in generale, nonostante la trasparenza dei lavori della Convenzione e il notevole coinvolgimento delle organizzazioni della società civile nel dibattito, non sono stati sufficientemente impegnati nel processo in corso e nell’elaborazione della Costituzione. Questa situazione rappresenta un fattore di rischio rispetto al buon esito di tale processo. Al fine di mantenere i contatti e la comunicazione con la società civile e più in generale con i cittadini nel corso delle prossime due fasi (la Cig e il successivo processo di ratifica in ciascuno degli Stati membri) è necessario quindi mobilitare tutti gli attori politici e tutte le istituzioni. La natura del testo in fase di elaborazione, nonché quella dei processi politici, costituzionali ed elettorali correlati, conferisce agli Stati membri una responsabilità centrale nei confronti dei cittadini, anche sotto il profilo della loro informazione. È quindi indispensabile che le pubbliche autorità si facciano carico con un impegno forte e diretto delle iniziative relative al dibattito pubblico, all’informazione e alla comunicazione sull’avvenire dell’Ue, tanto più che tali autorità dispongono degli strumenti necessari per una comunicazione a questo livello. Queste iniziative dovrebbero coinvolgere anche i livelli regionali e locali. Da parte sua la Commissione, in collaborazione con le altre istituzioni, proseguirà i suoi sforzi per sostenere il dibattito pubblico e favorire l’informazione.

La contemporanea organizzazione della ratifica, parlamentare o popolare, della Costituzione in tutti gli Stati membri favorirebbe notevolmente la mobilitazione dei cittadini attorno al progetto europeo.

 

I PRINCIPALI ACQUIS DELLA CONVENZIONE

Ecco i punti principali su cui è stato trovato un accordo all’interno della Convenzione laddove invece molte Conferenze intergovernative avevano fallito:

  • accordo sulla personalità giuridica dell’Unione;
  • abrogazione dei Trattati precedenti e soppressione della struttura in pilastri;
  • definizione delle competenze;
  • semplificazione degli strumenti e delle procedure;
  • introduzione di una certa gerarchia tra le norme;
  • inserimento del testo della Carta dei diritti fondamentali;
  • maggior ricorso alle decisioni a maggioranza qualificata ridefinita;
  • generalizzazione quasi totale del ricorso alla procedura legislativa ordinaria (ex codecisione) per l’adozione della legislazione (leggi e leggi-quadro europee);
  • comunitarizzazione delle questioni legate all’asilo e all’immigrazione;
  • implicazione dei parlamenti nazionali senza creare una nuova istituzione;
  • creazione di un ministero degli Affari esteri dell’Unione;
  • raggruppamento delle disposizioni della politica estera.

All’ultimo minuto, sono stati inoltre inseriti durante la sessione plenaria del 11-13 giugno:

  • possibilità di creare un servizio diplomatico comune (servizio europeo congiunto) per l’azione esterna con il compito di assistere il ministro degli Affari esteri;
  • diritto di iniziativa popolare: gli europei possono chiedere alla Commissione di redigere una proposta di atto giuridico presentando una petizione che raccolga un milione di firme in diversi Stati membri, sempre che la stessa non contenga una richiesta contraria alla Costituzione.

le richieste dei sindacati europei alla presidenza italiana dell’Ue

In occasione dell’avvio della Conferenza intergovernativa (Cig), la Confederazione europea dei sindacati (Ces) ha redatto un documento rivolto alla presidenza italiana di turno dell’Ue in cui esprime le sue preoccupazioni e i suoi auspici per le decisioni che i rappresentanti degli Stati membri dell’Ue dovranno assumere durante i lavori. In particolare, la Ces ritiene che l’Ue e il Consiglio europeo non si stiano dedicando con l’urgenza necessaria all’aggravarsi della situazione economico-sociale in Europa registrato negli ultimi mesi, che ha reso sempre più difficile il raggiungimento degli obiettivi di Lisbona. Secondo la Ces "L’Ue deve dimostrare la propria capacità di "fare la differenza" attraverso lo sviluppo di una propria competenza decisionale, di una sua identità e di una visione sociale, rafforzando il proprio ruolo nella governance internazionale, giungendo così a svolgere un ruolo chiave nella gestione della globalizzazione, nella promozione di uno sviluppo sostenibile per tutti e nel sostegno alla pace, alla democrazia e ai diritti umani nel mondo". La Ces si attende che la presidenza italiana eserciti la propria influenza al fine di affrontare le varie problematiche, partendo dai principi del "modello sociale europeo" piuttosto che dall’approccio neoliberista che appare come il modello privilegiato in diversi Paesi europei. A questo scopo, durante la presidenza italiana la Ces compirà un’opera di stretto monitoraggio dei progressi conseguiti sulle questioni che riguardano il futuro dell’Europa, il rafforzamento dell’identità europea e lo sviluppo economico e sociale.

Conferenza intergovernativa

Nel considerare un "significativo passo avanti verso una Ue più efficace e democratica" la bozza di Trattato costituzionale elaborato dalla Convenzione, la Ces esprime il proprio forte disappunto riguardo al mancato raggiungimento di obiettivi più lungimiranti, in particolare per quanto riguarda l’estensione del voto a maggioranza qualificata anche a questioni di politica sociale e fiscale, e alla mancanza di nuovi strumenti e procedure per il governo economico dell’Ue, che permetterebbero all’Europa di sfruttare il proprio potenziale di promozione della crescita e dell’occupazione. L’auspicio è dunque che la Cig possa compiere progressi in proposito. L’integrazione con valore giuridico della Carta dei diritti fondamentali nel Trattato, il riconoscimento di obiettivi e valori sociali, incluso il pieno impiego, l’adozione di una base giuridica per i servizi di interesse generale, il mandato all’Ue per il coordinamento delle politiche economiche, occupazionali e sociali, come pure il riconoscimento del ruolo delle parti sociali e del dialogo sociale, costituiscono a giudizio della Ces sviluppi positivi che contribuiranno a dare all’Ue una più forte dimensione sociale. Per questa ragione, i sindacati europei sono contrari a qualunque tentativo di ridiscutere tali sviluppi nel corso della Cig e ritengono che il conseguimento di tali obiettivi necessiti di un’ulteriore conferma attraverso la revisione della Parte III (politiche) della bozza di Trattato costituzionale, in modo da garantire la coerenza con gli obiettivi e i principi innovativi introdotti nella Parte I.

economia e occupazione

La Ces ritiene che l’Ue debba operare con l’obiettivo di rafforzare l’attuazione della strategia di Lisbona, con particolare riferimento all’impegno verso la creazione di "nuovi e migliori posti di lavoro", la piena occupazione e la creazione di una società della conoscenza, tramite un insieme di politiche che permettano di conseguire un tasso di crescita annuo sostenibile pari al 3%. Le previsioni economiche, unite ad una crescente conflittualità sociale, dimostrano come l’Europa sia ben lungi dall’avere raggiunto questi obiettivi. Secondo la Ces, la situazione economica e sociale appare troppo grave per frenare qualunque possibilità di intervento adducendo a scusa i principi del Patto di stabilità e di crescita. La Ces riconosce la necessità di regole che permettano una governance economica rafforzata a livello europeo, "tuttavia tali regole devono essere sagge e applicate in maniera intelligente".

Per quanto riguarda l’occupazione, sotto la presidenza italiana troveranno attuazione per la prima volta la Strategia europea per l’occupazione riveduta e gli Indirizzi di massima per le politiche economiche. La Ces sostiene il nuovo approccio degli Indirizzi di massima in materia di occupazione, ritenendo che lo spirito del processo di Lussemburgo costituisca lo strumento principale per il coordinamento delle politiche del mercato del lavoro, come pure per l’attuazione dei principi del "modello sociale europeo". Il completamento dell’attuazione della Strategia europea per l’occupazione contribuirà al miglioramento della situazione generale del mercato del lavoro, oltre a promuovere pari opportunità tra donne e uomini. La Ces ritiene che, recuperare al mercato del lavoro coloro che ne sono stati esclusi, non per propria scelta o in ragione di sistemi assistenziali eccessivamente generosi ma solo a causa dell’insufficiente numero di nuovi posti di lavoro creati, permetterà di conseguire gli obiettivi di Lisbona. Tuttavia, sottolinea la Confederazione dei sindacati, "se vogliamo garantire di creare un maggior numero di posti di lavoro di qualità è necessario continuare a concentrarsi su alcune priorità, come ad esempio riconciliare la vita lavorativa con la vita familiare, dare attuazione agli obiettivi di Barcellona sull’assistenza ai bambini, ridurre il divario tra i generi per quanto riguarda le paghe, garantire i diritti all’assistenza sociale per i lavoratori atipici e garantire posti di lavoro di qualità alle donne". A tale proposito, gli aspetti di complementarietà e di sinergia tra la Strategia europea per l’occupazione e i piani nazionali sull’inclusione sociale di prossima attuazione saranno della massima importanza, così come un contributo importante dovrà essere dato dai Fondi strutturali comunitari.

l’agenda di politica sociale

La Ces indica le tematiche in materia sociale che la presidenza italiana deve affrontare senza ulteriori ritardi (vedi anche box in questa pagina). Nonostante gli sforzi compiuti dalla presidenza greca verso il raggiungimento di un compromesso, una minoranza costituita da quattro Stati membri ha bloccato il tentativo di giungere ad un accordo sulla Direttiva sul lavoro interinale. La protezione dei lavoratori interinali, sostiene la Ces, costituisce una delle pietre miliari della strategia per l’occupazione dell’Ue volta alla creazione di nuovi e migliori posti di lavoro. Per questa ragione la richiesta presentata dalla minoranza, che ha bloccato l’accordo sulla Direttiva relativamente ad un diniego permanente di pari trattamento per i lavoratori interinali che lavorino meno di sei mesi con una società utilizzatrice, finirebbe con l’escludere la stragrande maggioranza dei lavoratori interinali dalle norme per il pari trattamento. "Ciò è inaccettabile" secondo la Ces che chiede alla presidenza italiana di continuare ad operare verso un compromesso per un limitato periodo di transizione.

Altra questione urgente è quella relativa ai Comitati aziendali europei (Cae), in quanto la revisione della Direttiva in materia avrebbe già dovuto essere completata tre anni fa. La Ces chiede dunque alla presidenza italiana di avviare il processo di revisione legislativa urgentemente necessario, individuando nell’ampliamento e nel rafforzamento dei diritti di informazione e consultazione dei lavoratori l’obiettivo principale.

La Ces intende poi proseguire nel proprio ruolo attivo all’interno del dibattito europeo sulla responsabilità sociale delle imprese. Gli obiettivi principali dei sindacati europei a questo proposito sono lo sviluppo di un sistema di rendicontazione sociale ed ambientale delle imprese e la promozione di standard europei e internazionali, anche sui diritti sindacali. La Ces ritiene che la definizione di un quadro di riferimento europeo per la responsabilità sociale delle imprese possa garantire convergenza delle migliori pratiche, trasparenza e obiettività delle ispezioni in campo sociale, nonché efficacia degli standard sociali e ambientali. "La creazione di un Osservatorio europeo sulla responsabilità sociale delle imprese - sostiene la Ces - permetterebbe la definizione di un utile strumento di monitoraggio".

Altre due questioni in materia sociale che la Ces considera urgenti sono quelle dell’eguaglianza tra i sessi (la proposta di Direttiva in materia "appare essere minacciata" secondo la Ces) e della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro (per cui si attende ancora la Direttiva su agenti fisici-campi elettromagnetici).

immigrazione e asilo

La Ces esprime la propria soddisfazione per il riconoscimento da parte del Consiglio europeo della necessità di una politica comune e maggiormente strutturata a livello di Ue in materia di immigrazione e asilo. La Ces auspica che la presidenza italiana ne faccia una priorità chiave. Una tale politica dovrebbe delinearsi in un approccio a tre livelli: affrontare la questione dell’integrazione e dei pari diritti e pari trattamento delle persone; gestione dei flussi migratori; introduzione degli aspetti relativi a immigrazione e integrazione in altre politiche dell’Ue, in particolare nelle politiche di sviluppo congiunto. Chiaramente, sottolinea la Ces, un tale approccio implica l’adozione senza ulteriori ritardi di diverse proposte legislative in materia di residenza e cittadinanza, ricongiungimento familiare, ingresso per lavoro, parità di trattamento. È inoltre necessario, ricorda la Ces, garantire la coerenza tra la legislazione dell’Ue, le Convenzioni dell’Onu e dell’Oil e gli strumenti giuridici del Consiglio d’Europa, come pure la ratifica delle Convenzioni Onu e Oil nei nuovi Stati membri dell’Ue.

La Ces esprime inoltre il proprio apprezzamento per l’invito formulato dal Consiglio alla Commissione per la presentazione di un Rapporto annuale sull’immigrazione e sull’integrazione in Europa, volto a tracciare una mappa paneuropea dei flussi migratori, sulle procedure e sulle politiche in materia di immigrazione e integrazione, pur esprimendo il proprio disappunto per l’assenza di un riferimento ai diritti politici. m

CES: DIECI TEST SOCIALI

  1. Convenzione/CIG: garantire all’Europa un Trattato costituzionale democratico, moderno e sociale.
  2. Strategia di Lisbona: lancio di un pacchetto di misure di emergenza in linea con gli obiettivi di Lisbona per risolvere i problemi immediati che l’Europa si trova a dover affrontare e perseguendo l’impegno verso nuovi e migliori posti di lavoro in base a politiche economiche, occupazionali e di coesione sociale.
  3. Immigrazione: sviluppare una politica comune dell’Unione in materia di immigrazione e asilo, che affronti le questioni dell’integrazione e la gestione dei flussi migratori.
  4. Revisione dei CAE: porre termine al ritardo di tre anni nel processo di revisione legislativa.
  5. Appalti pubblici: prevedere una clausola per "standard lavorativi equi".
  6. Controllo delle fusioni: integrazione delle considerazioni a carattere occupazionale.
  7. Offerte Pubbliche di Acquisto: garantire l’informazione, la consultazione e misure difensive.
  8. Lavoro interinale: adottare la direttiva con un periodo di transizione limitato.
  9. Servizi di interesse generale: fissare una base giuridica nei trattati; avviare una procedura per una direttiva quadro o imporre una moratoria legislativa sulla liberalizzazione.
  10. Responsabilità sociale delle imprese: sviluppo della responsabilità sociale delle imprese nel quadro del "modello sociale europeo", sottolineando come la responsabilità sociale delle imprese non debba costituire un’alternativa al dialogo sociale e alla contrattazione collettiva.