Il materiale contenuto in questo inserto è interamente tratto dalla newsletter "Domani, l'Europa", n. 16/2003 curato da Cécile Barbier. La newsletter è editata dall'Osservatorio sociale europeo di Bruxelles su richiesta della Confederazione europea dei sindacati e dell'Istituto sindacale europeo, con il contributo della Commissione europea.

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chiusa la Convenzione ora tocca alla Conferenza Intergovernativa

Il lavoro della Convenzione, portato a termine dai suoi componenti e dai gruppi politici, si è concluso il 13 giugno 2003 con un testo di compromesso presentato dal presidente Valéry Giscard d'Estaing. Il progetto di Costituzione è stato giudicato accettabile solo dopo ulteriori modifiche apportate alla parte costituzionale ma anche dopo modifiche dell'ultimo minuto ad alcune disposizioni della parte terza del Trattato sulle politiche, che dovrebbe essere oggetto di un ulteriore esame. Il «Progetto di trattato che istituisce una costituzione per l'Europa», firmato dal presidente della Convenzione e dai due vicepresidenti, Giuliano Amato e Jean-Luc Dehaene, è stato accolto dal Consiglio europeo di Salonicco come «una buona base di partenza» per la prossima Conferenza Intergovernativa.

Inserite all'ordine del giorno della Convenzione in fase terminale, le questioni istituzionali sono state oggetto di diversi compromessi prima che il progetto di testo fosse considerato globalmente accettabile dai membri della Convenzione. L'accordo definitivo è stato raggiunto solo dopo gli ultimi confronti tra la presidenza della Convenzione - il presidente e i due vice Presidenti - e le altre componenti della Convenzione (governi nazionali, Parlamento europeo e parlamenti nazionali, fatta eccezione della Commissione vista la presenza dei suoi due rappresentanti nel Presidium).

L'intensificarsi delle riunioni tra le componenti alla Convenzione - a numerose delle quali hanno partecipato parlamentari nazionali ed europei - ha consentito di ottenere un risultato definito "inaspettato" dal presidente della Convenzione durante il suo intervento finale del 13 giugno visto lo scetticismo presente, solo ancora il giorno prima, sulla possibilità di presentare un testo unico senza opzioni. Questo risultato è stato ottenuto solo dopo la ricerca di compromessi istituzionali e con la modifica di alcune disposizioni della terza parte della Costituzione, non ancora definitivamente conclusa. Come aveva ipotizzato il ministro degli Affari esteri greco, Georges Papandreou, durante la sessione del 15 maggio, il Consiglio europeo ha accettato la proposta di proseguire i lavori relativi alla terza parte dopo il 20 giugno. Sono state quindi fissate due sessioni supplementari che si sono svolte il 4 e 5 luglio e il 9 e 10 luglio, un'occasione per riparlare della quarta parte, in particolare delle disposizioni sulle procedure di revisione della Costituzione, così come richiesto da diversi Convenzionali durante la sessione del 13 giugno.

gli acquis della Convenzione

Prima di esaminare il dettame istituzionale e le questioni ancora aperte, è utile richiamare i punti su cui la Convenzione è andata a segno, laddove invece molte Conferenze Intergovernative avevano fallito:

Inserimento all'ultimo minuto:

compromessi istituzionali finali

Tra le questioni istituzionali, i punti più controversi sono stati: la definizione dei compiti del Consiglio europeo, la procedura di decisione nel Consiglio, la presidenza delle diverse configurazioni del Consiglio, la designazione e la composizione della Commissione europea, il numero dei membri del Parlamento europeo e il dispositivo generale sul voto a maggioranza qualificata.

il Consiglio europeo

Nel testo finale, il Consiglio europeo, che d'ora in avanti figura tra le istituzioni dell'Unione, è composto dai capi di Stato e di governo degli Stati membri, dal proprio presidente e dal presidente della Commissione (art. I-20). Il ministro degli Affari esteri dell'Unione - nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata, con l'accordo del presidente dalla Commissione (art. I-27) - partecipa ai lavori. Il Consiglio europeo si riunisce ogni trimestre. I membri del Consiglio europeo possono decidere di farsi assistere da un ministro, mentre il presidente dalla Commissione può farsi assistere da un commissario. Se la situazione lo richiede il presidente convoca una riunione straordinaria del Consiglio europeo. Il progetto precisa che il Consiglio si pronuncia per consenso, salvo che la Costituzione disponga diversamente, e che non esercita competenze legislative.

Egli stesso decide le altre formazioni del Consiglio e adotta le decisioni in vista dell'applicazione della procedura legislativa ordinaria nei campi in cui non viene applicata.

Eletto dai membri del Consiglio europeo per un periodo di due anni e mezzo rinnovabili, il presidente del Consiglio europeo «presiede e anima» i lavori della Consiglio europeo e ne assicura la continuità in cooperazione con il presidente della Commissione e in base ai lavori del Consiglio "Affari generali". Egli assicura «al suo livello e in tale veste» la rappresentanza esterna dell'Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le responsabilità del ministro degli Affari esteri dell'Unione. Il presidente del Consiglio europeo non può esercitare un mandato nazionale.

Sono stati introdotti diversi cambiamenti: il presidente del Consiglio è un «chairman» piuttosto che un presidente esecutivo. E' stata cancellata la possibilità di creare un Ufficio, ciò che avrebbe automaticamente contribuito a sviluppare una burocrazia parallela: il Consiglio europeo sarà assistito dal segretariato generale del Consiglio (art. III-239). E' stata depennato anche il divieto per il presidente del Consiglio europeo di appartenere a un'altra istituzione europea. La nuova versione lascia così aperta la strada alla possibilità di riunire, a termine, la presidenza del Consiglio europeo e la presidenza della Commissione, portando con ciò l'Unione ad avere un presidente unico.

voto a maggioranza qualificata

Il testo iniziale del Presidium era chiaro: la maggioranza qualificata «si definisce come voto della maggioranza degli Stati membri, che rappresenti almeno i tre quinti della popolazione dell'Unione» (Conv 691/03). Il progetto di articolo precisava inoltre che, nel Consiglio europeo, il suo presidente e il presidente della Commissione non partecipavano al voto.

La semplificazione introdotta è sembrata inaccettabile ai rappresentanti di molti Paesi, che si sono sentiti danneggiati dall'abbandono del sistema di ponderazione dei voti. I nuovi Paesi hanno anch'essi difeso la conservazione dei disposti istituzionali di Nizza. La conservazione dello statu quo non riguardava solamente le disposizioni relative alla maggioranza qualificata bensì anche le disposizioni che assicuravano la rappresentanza nazionale in seno alla Commissione europea e il numero di deputati europei fissato a Nizza (come modificato in occasione del trattato di adesione, si veda oltre).

L'articolo sulla maggioranza qualificata è stato sostanzialmente modificato (art. I-24). La definizione iniziale di maggioranza qualificata è stata conservata: maggioranza degli Stati membri, che rappresenti i tre quinti della popolazione dell'Unione. Anche il principio di una maggioranza rafforzata è stato inserito allorché la Costituzione «non obbliga il Consiglio europeo o il Consiglio dei ministri a deliberare su una proposta della Commissione o quando il Consiglio europeo o il Consiglio dei ministri non delibera su iniziativa del ministro degli Affari esteri». In questi casi, la maggioranza qualificata richiesta è costituita dai due terzi degli Stati membri che rappresentino almeno i tre quinti della popolazione dell'Unione.

Tuttavia queste disposizioni produrranno effetto solo a partire dal 1° novembre 2009, cioè dopo le elezioni del Parlamento europeo. Nel frattempo, le disposizioni del Trattato di Nizza, quali la ponderazione dei voti in seno al Consiglio e le condizioni che devono essere sottoposte a verifica, resteranno valide. Queste indicazioni sono contenute nel protocollo sulla rappresentanza dei cittadini nel Parlamento europeo e la ponderazione dei voti in Consiglio.

E' stata introdotta una novità nell'ambito della procedura che consente al Consiglio europeo di apportare modifiche alle procedure decisionali. I parlamenti nazionali devono essere informati prima che venga presa qualunque decisione, qualora il Consiglio decida all'unanimità di autorizzare (previo esame di sei mesi) il passaggio dalla procedura legislativa speciale alla procedura legislativa ordinaria. I parlamenti nazionali devono essere informati con almeno quattro mesi di anticipo, qualora il Consiglio europeo decida di adottare una decisione che autorizzi il Consiglio a deliberare a maggioranza qualificata laddove il Consiglio invece decide all'unanimità.

Peraltro, il protocollo sull'applicazione del principio di sussidiarietà impone alla Commissione di sottoporre ogni sua iniziativa legislativa ai parlamenti nazionali. Questi ultimi dispongono di un periodo di sei settimane per trasmettere ai presidenti di Commissione, Parlamento europeo e Consiglio un parere motivato che manifesti le ragioni per cui la proposta legislativa non sarebbe conforme al principio di sussidiarietà. I parlamenti nazionali sono dotati di due voti, che sono stati loro attribuiti tenendo conto delle diversità delle varie organizzazioni (due voti per i parlamenti monocamerali e altrettanti per i parlamenti bicamerali ove ciascuna camera dispone di un voto).

Qualora un parere motivato rappresenti un terzo di questi voti - o un quarto per la cooperazione giudiziaria o di polizia - la Commissione è obbligata a riesaminare la sua proposta. In questo caso, la Commissione potrà sia mantenerla, sia modificarla oppure ritirarla. Qualora il disaccordo persista, viene riconosciuta agli Stati membri la possibilità di rivolgersi alla Corte di giustizia in nome del proprio parlamento o di una camera di tale parlamento. Il medesimo diritto viene riconosciuto al Comitato delle regioni. I parlamenti nazionali possono all'occorrenza consultare i parlamenti regionali dotati di poteri legislativi.

la Commissione europea

Per quanto riguarda la definizione dei compiti della Commissione, è stato introdotto un importante emendamento che preserva il ruolo di iniziativa della Commissione, messo in discussione nelle decisioni del Consiglio europeo di Siviglia. Ad essa compete il diritto di iniziativa nella programmazione annuale e pluriennale dell'Unione al fine di giungere ad accordi interistituzionali (art. I-25). Un emendamento introdotto in fine percorso precisa inoltre che «fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune e per gli altri casi previsti dalla Costituzione, la Commissione garantisce la rappresentanza esterna dell'Unione». La questione della rappresentanza esterna della zona euro non compete alla Commissione.

Anche per quanto attiene alla dimensione e alla designazione della Commissione, l'applicazione delle disposizioni sarà differita nel tempo. E' stato ridotto, in numero, il Collegio dei commissari ma il presidente nominerà alcuni commissari senza diritto di voto per gli altri Stati membri. La Commissione è stata ridotta: il collegio sarà composto da 15 membri e cioè il presidente e il ministro degli Affari esteri - che sarà anche il vicepresidente della Commissione - e tredici commissari selezionati secondo un sistema di rotazione egualitario tra gli Stati membri. Questo sistema è istituito da una decisione del Consiglio europeo (e non più del Consiglio) secondo i principi che figurano nel protocollo sull'allargamento allegato al Trattato di Nizza:

a) gli Stati membri sono trattati su un piano di assoluta parità per la determinazione della successione e del periodo di permanenza dei loro cittadini nel collegio: di conseguenza, la differenza tra il numero complessivo di mandati ricoperti da cittadini di una data coppia di Stati non può essere mai superiore ad uno; b) fermo restando il punto a), ogni Collegio successivo deve essere composto in modo tale da rispecchiare in modo soddisfacente la gamma demografica e geografica di tutti gli Stati membri dell'Unione.

Inoltre, il presidente della Commissione nominerà dei commissari «senza diritto di voto», scelti in base agli stessi criteri applicabili per i membri del Collegio ma provenienti da tutti gli Stati membri.

Queste disposizioni entreranno in vigore solo il 1° novembre 2009, dopo il rinnovo del Parlamento europeo.

Valéry Giscard d'Estaing, nel suo intervento al Consiglio europeo di Salonicco, ha messo in evidenza «la difficoltà» di attuare una rotazione paritaria «perché prescinde dalla disparità di risorse e di popolazione fra gli Stati membri, e rischierebbe di determinare una composizione del collegio dei commissari europei attaccabile sotto il profilo della legittimità, con conseguente indebolimento dell'autorità morale della Commissione». Per questa ragione il progetto di Costituzione prevede la possibilità per il Consiglio europeo di «adottare decisioni affinché ogni collegio successivo rispecchi in modo soddisfacente la gamma demografica e geografica di tutti gli Stati membri dell'Unione».

il presidente della Commissione

Il candidato al posto di presidente della Commissione viene proposto dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata e tenendo conto delle elezioni del Parlamento europeo (art. I-26). Il candidato viene poi eletto dal Parlamento europeo a maggioranza dei membri che lo compongono. Se il candidato non ottiene la maggioranza, il Consiglio europeo propone entro un mese un nuovo candidato al Parlamento europeo, secondo la stessa procedura seguita precedentemente. Il testo non prevede, nel caso di un'ulteriore disaccordo, la possibilità per il Parlamento di proporre un candidato. In vista della selezione dei commissari europei, ogni Stato membro redige un elenco di tre persone, in rappresentanza di entrambi i sessi. Tra le persone indicate, il presidente eletto indica i tredici commissari. Il presidente, le persone designate per diventare membri del Collegio, il ministro degli Affari esteri e i commissari senza diritto di voto sono sottoposti collegialmente a un voto di approvazione del Parlamento europeo.

il Parlamento europeo

Il progetto di Costituzione prevede che il numero di deputati europei non superi 736. La rappresentanza dei cittadini europei è assicurata in maniera regressivamente proporzionale, con la fissazione di una soglia minima di quattro membri del Parlamento europeo per Stato membro.

Tuttavia, le disposizioni anche in questo caso si applicheranno solo dopo le elezioni del 2009. Prima di quel momento, il Consiglio europeo adotterà, sulla base di una proposta del Parlamento europeo e con la sua approvazione, una decisione che fissi la composizione del Parlamento europeo secondo i principi stabiliti. Nel frattempo, nel corso della prossima legislatura 2004-2009, si applicheranno le disposizioni del Trattato di Nizza come modificate dal Trattato di adesione. Tenendo conto della futura adesione della Bulgaria e della Romania (probabilmente nel 2007), i 50 seggi attribuiti a questi due Paesi a Nizza nella dichiarazione sull'allargamento sono stati ripartiti tra i 25 Stati membri che faranno parte dell'Unione nel 2004. Un progetto di protocollo sulla rappresentanza dei cittadini al Parlamento europeo riprende queste cifre e precisa in una dichiarazione all'attenzione della Romania e della Bulgaria che la loro rappresentanza in Parlamento sarà calcolata sulla base delle cifre rispettive di 33 e di 17. Il progetto precisa inoltre che durante la legislatura 2004-2009, il numero di deputati europei potrà temporaneamente essere superiore a 736. Lo stesso vale per la ponderazione dei voti in Consiglio (14 per la Romania e 10 per la Bulgaria).

le formazioni del Consiglio

Rispetto alle proposte precedenti, sono state cancellate le formazioni del Consiglio affari economici e finanziari e del Consiglio giustizia e sicurezza. Il Consiglio legislativo e il Consiglio affari generali sono stati fusi. Il Consiglio legislativo e degli affari generali assicura la coerenza dei lavori del Consiglio dei ministri.

Il Consiglio assicura funzioni diverse: nella sua qualità di Consiglio affari generali prepara le riunioni del Consiglio europeo e il seguito in collegamento con la Commissione; nella sua qualità di legislatore, il Consiglio delibera e si pronuncia congiuntamente con il Parlamento europeo, sulle leggi e leggi quadro europee. La rappresentanza di ogni Stato membro è assicurata da uno o due rappresentanti a livello ministeriale.

L'unificazione del presidente del Consiglio degli affari generali e del Consiglio legislativo ha reso impraticabile la prospettiva di compromesso che si era aperta sulla base delle proposte del Benelux sulla presidenza dei Consigli. Era stato infatti proposto che il Consiglio degli affari generali fosse presieduto dal presidente della Commissione europea, rafforzando con ciò sia la funzione di coordinamento del Consiglio degli affari generali sia il ruolo di presidente della Commissione. Dal momento in cui è stata decisa la fusione tra i due consigli, il presidente della Commissione non poteva più essere a capo di una formazione incaricata anche dell'adozione delle proposte sottoposte sotto la sua stessa autorità.

La questione del coordinamento dei lavori delle differenti formazioni del Consiglio rimane quindi anch'essa ancora aperta. La situazione è rimasta immutata per quanto riguarda il Consiglio affari generali, presieduto dal ministro degli Affari esteri e incaricato di elaborare le politiche estere dell'Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo.

Le altre formazioni del Consiglio, che devono essere decise dal Consiglio europeo (e non più dal Consiglio affari generali), saranno presiedute dai rappresentanti degli Stati membri in seno al Consiglio secondo il principio di una rotazione uguale e per periodi di almeno un anno. Le regole di rotazione saranno definite dal Consiglio europeo tenendo conto degli equilibri politici e geografici europei e della diversità degli Stati membri.

Il presidente della Convenzione ha già assicurato che verrà mantenuta la formazione del Consiglio affari economici e finanziari (Ecofin). Ci si può immaginare che il Consiglio giustizia e sicurezza dovrebbe anch'esso essere mantenuto visto la natura dei testi da adottare. Per queste stesse ragioni, è altrettanto importante che sia salvaguardata la formazione del Consiglio occupazione e affari sociali, i cui atti non potranno essere adottati dal solo Consiglio legislativo.

aspetti economici e sociali

Il primo testo reso pubblico alla fine del mese di maggio rispondeva in molte sue parti alle richieste formulate dal gruppo di lavoro "Europa sociale". L'articolo, che contiene le disposizioni sul coordinamento delle politiche economiche e occupazionali, riconosce all'Unione anche la possibilità di adottare iniziative al fine di assicurare il coordinamento delle politiche sociali degli Stati membri (art. I-14). Nel progetto iniziale del Presidium molti convenzionali avevano contestato l'inserimento dell'occupazione nell'articolo relativo ai campi di azione di appoggio, sostenendo invece che occupazione e politica sociale dovevano essere inserite nell'articolo relativo al coordinamento delle politiche economiche.

Un articolo riconosce in un articolo separato il ruolo dei partner sociali e il dialogo sociale autonomo. Si tratta di un riconoscimento che ha beneficiato di un largo sostegno all'interno del gruppo di lavoro "Europa sociale" ma che era stato "dimenticato" nei primi testi. Ciononostante, le disposizioni della terza parte non richiamano la concertazione tripartitica.

Ad oggi, l'articolo sui diritti fondamentali prevede che il testo della Carta sia inserito come seconda parte della Costituzione senza alcun'altra modifica a parte quelle apportate alle disposizioni orizzontali della Carta. Questo articolo apre inoltre la strada all'adesione dell'Unione alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.

disposizioni sociali nel progetto di fine maggio

Il progetto di testo delle parti II, III e IV della Costituzione, reso pubblico il 27 maggio (Conv. 725/03), integra la Carta nel Trattato e riprende le modifiche apportate alle disposizioni finali secondo quanto indicato dal gruppo di lavoro presieduto dal commissario europeo Antonio Vitorino.

Nella terza parte, sono state apportate modifiche all'articolo III-99 (ex articolo 137) che consente l'applicazione della procedura legislativa ordinaria ai tre campi che ne sono attualmente esclusi, cioè la tutela dei lavoratori, la rappresentanza e la difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro, incluso la cogestione e le condizioni di occupazione dei residenti nei Paesi terzi con regolare permesso di soggiorno sul territorio dell'Unione.

In materia di sicurezza sociale (articolo III-18, ex articolo 42), il testo prevede la procedura legislativa ordinaria in vista del coordinamento dei sistemi di previdenza sociale. In compenso, il progetto di Costituzione ha ripreso tale e quale l'articolo sui servizi d'interesse generale (articolo III-3 ex articolo 16). Una nota precisa che la redazione di questo articolo è provvisoria. La Commissione ha apportato un primo contributo a questo dibattito spinoso pubblicando un libro verde sui servizi di interesse generale. Il documento, destinato a stimolare il dibattito, ha il merito di non considerare solo i servizi di natura economica come l'energia, i servizi postali e le telecomunicazioni bensì di ampliare la discussione anche ai servizi di natura «non economica» come la formazione, la cultura e la salute, anche se il Trattato attuale consente di agire solo nei settori economici. Una situazione che potrebbe ancora essere modificata.

Il progetto di Costituzione non apporta alcuna modifica neanche all'articolo sulla non discriminazione (articoli III-5, ex articolo 13); restano quindi invariate unanimità nel Consiglio e consultazione del Parlamento europeo in vista dell'adozione delle misure necessarie per combattere ogni discriminazione di sesso, di razza o di origine etnica, di religione o di convinzioni, oppure causate da un handicap, dall'età o dall'orientamento sessuale.

Per finire, dopo un secondo esame da parte del Presidium, il testo non contiene più alcun riferimento al metodo aperto di coordinamento. Si segnala in proposito l'adozione di due risoluzioni del Parlamento europeo: la prima è stata adottata dopo la redazione di un Rapporto di analisi del metodo aperto di coordinamento a cura di Miet Smet (PPE-DE, B) favorevole all'introduzione nel Trattato costituzionale di un articolo dedicato in maniera specifica al metodo aperto di coordinamento e che chiede alla Commissione di elaborare uno studio sull'efficacia del metodo. La seconda risoluzione chiede lo sviluppo del metodo aperto di coordinamento e «ritiene che il metodo debba svilupparsi non soltanto nei settori connessi con la strategia di Lisbona, ad esempio l'istruzione e l'apprendimento durante tutto l'arco della vita, ma anche nei settori della gioventù, dei mezzi di comunicazione, della cultura e dello sport». Il testo invita «il Consiglio e la Commissione a partecipare a negoziazioni in vista di un accordo interistituzionale con il Parlamento europeo grazie al quale verranno fissate le norme per la selezione delle politiche di coordinamento aperto» e una procedura capace di sviluppare il metodo aperto di coordinamento al punto di convertirlo in metodo comunitario formalizzabile attraverso il lavoro della Convenzione e della futura Cig» (...).

A seguito delle ultime pressioni esercitate dal Regno Unito, il progetto di Costituzione del 12 giugno modifica il preambolo della Carta e vi aggiunge una frase in base alla quale viene stabilito che la Carta sarà interpretata dalle giurisdizioni dell'Unione e degli Stati membri che dovranno prendere in dovuta considerazione le spiegazioni della Carta, formulate sotto l'autorità del Presidium della Convenzione incaricato di elaborare la Carta stessa. Malgrado le garanzie fornite dal commissario Antonio Vitorino, una disposizione di questo tipo rischia di ridurre la portata delle possibili interpretazioni. Solo la pratica consentirà di valutarne la portata.

Altra modifica dell'ultimo minuto riguarda il passo indietro rappresentato dalla reintroduzione del passaggio con decisione all'unanimità dal Consiglio in vista dell'applicazione della maggioranza qualificata in materia sociale. Alla fin fine, le pressioni della Germania hanno avuto ampio peso, il progetto di articolo rappresenta un passo indietro rispetto al mese di maggio sottoponendo di nuovo all'unanimità le disposizioni dell'articolo III-99 (ex articolo 137) e conservando la «passerella» negoziata a Nizza in vista dell'applicazione ulteriore della procedura legislativa normale. Questo significa l'adozione di una decisione europea del Consiglio, che delibera all'unanimità sulla base di una proposta della Commissione dopo consultazione del Parlamento europeo. Più positivo l'altro emendamento introdotto nel capitolo sulla vita democratica dell'Unione. All'ultimo minuto, l'emendamento è stato mantenuto dal Presidium a seguito della riunione congiunta tra le delegazioni del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali e apre la via a una partecipazione concreta dei cittadini. Secondo modalità che devono essere ancora precisate, «un numero significativo di cittadini dell'Unione, almeno un milione, appartenenti a un numero rilevanti di Stati membri, può invitare la Commissione a presentare proposte appropriate su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell'Unione ai fini dell'attuazione della Costituzione» (art. I-46).

governance economica

Un protocollo riconosce l'esistenza dell'Eurogruppo e stabilisce che l'obiettivo delle riunioni del gruppo è di discutere le questioni legate alla moneta unica. Il presidente dell'Eurogruppo dovrebbe rimanere in carica per due anni. Un altro articolo (19) precisa inoltre che gli Stati membri della zona euro potranno adottare delle «decisioni addizionali» tra loro stessi per rafforzare il coordinamento delle politiche economiche e la disciplina di bilancio (orientamenti delle politiche economiche e il relativo controllo e i deficit eccessivi). Nella definizione dei grandi orientamenti delle politiche economiche (20), il ruolo della Commissione resta invariato (diritto di formulare una raccomandazione e non una «proposta»), il Parlamento ne viene invece solo informato.

Riguardo alla realizzazione dei grandi orientamenti di politica economica, la Commissione può comunque dare un primo avvertimento direttamente allo Stato interessato. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata e prende le proprie decisioni sulla base di una proposta della Commissione che esclude dal voto lo Stato membro interessato. In materia di deficit eccessivo (art. III-73), viene riconosciuto alla Commissione un diritto di proposta piuttosto che un diritto di raccomandazione nella procedura di constatazione di deficit eccessivo e il Consiglio delibera a maggioranza qualificata senza tener conto del rappresentante coinvolto. La Commissione dispone unicamente di un diritto di raccomandazione allo stadio successivo. Su questo tema, l'influenza esercitata dalle proposte franco-tedesche è stata notevole. In effetti, queste proposte non prevedevano di modificare le responsabilità della Commissione per quanto riguarda i grandi orientamenti delle politiche economiche e la procedura dei deficit pubblici eccessivi. Le disposizioni relative ai Grandi orientamenti delle politiche economiche (Gope) non fanno in alcun modo riferimento alle linee direttrici in materia occupazionale. In materia di rappresentanza esterna dell'euro, Michel Barnier aveva evidenziato durante la sessione plenaria del 30 maggio il ritiro del testo proposto dal Presidium in relazione al trattato di Maastricht che prevede che la preparazione della posizione dell'Unione sia fatta dalla Commissione. Il progetto di articolo III-85 quater prevede che «il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare le misure opportune per garantire una rappresentanza esterna unificata nell'ambito delle istituzioni e conferenze finanziarie internazionali». Prima di ciò, la rappresentanza dell'euro nelle istanze finanziarie internazionali è oggetto di un «coordinamento» tra gli Stati membri e la Commissione proprio per definire «posizioni comuni» in seno alle istanze stesse. Michel Barnier aveva inoltre sottolineato la potenziale concorrenza tra il presidente del Consiglio Ecofin, il commissario incaricato delle questioni economiche e finanziarie e il presidente dell'Eurozona. Secondo Barnier, la soluzione consisterebbe nel creare un posto a termine di ministro degli Affari economici che al tempo stesso ricopra la carica di vicepresidente della Commissione. La proposta ha beneficiato di un certo sostegno ma, malgrado ciò, in questa fase non è stata recepita nell'attuale progetto di Costituzione.

Infine, gli emendamenti disponibili il giorno prima del Consiglio europeo di Salonicco testimoniamo invece di una certa volontà di uniformare la formulazione delle disposizioni della prima e della terza parte. Alcuni di questi emendamenti, depositati dal gruppo socialista, propongono di sostituire i termini «economia di mercato aperta e in libera concorrenza» (artt. III-66 e III-67) con «economia sociale di mercato» secondo la formula utilizzata all'articolo I-3 § 3 (Obiettivi dell'Unione). Gli emendamenti depositati dai Popolari europei mantengono immutata questa dizione.

le disposizioni fiscali

In materia fiscale, il progetto di Trattato prevede, per assicurare il buon funzionamento del mercato interno ed evitare distorsioni della concorrenza, che il Consiglio possa adottare una legge o legge-quadro all'unanimità, previa consultazione con il Parlamento europeo, per stabilire le misure riguardanti l'armonizzazione delle legislazioni relative alle imposte sulla cifra d'affari, ai diritti di accuse e alle altre imposte indirette. Il Consiglio potrà cosi decidere all'unanimità sul principio di prendere misure a maggioranza qualificata per la cooperazione amministrativa o la lotta contro la frode fiscale (art. III-59). Lo stesso vale per l'imposta sul reddito delle società (art. III- 60), dopo consultazione con il Parlamento europeo. Il dibattito sulle disposizioni fiscali relative alla terza parte si annuncia particolarmente difficile così come si intuisce dal documento firmato da diversi rappresentanti di governo (Regno Unito, Svezia, Polonia, Slovacchia, Irlanda e Spagna) che rifiutano il ricorso alla maggioranza qualificata per questa materia (Conv. 782/03).

le disposizioni di bilancio

Il progetto di Trattato contiene un articolo relativo alle risorse dell'Unione, il quale stabilisce che il bilancio dell'Unione è integralmente finanziato tramite risorse proprie e stabilisce la possibilità di ricorrere a nuove risorse (art. I-53). La legge europea dovrà comunque essere adottata da una decisione del Consiglio deliberata all'unanimità e dopo consultazione del Parlamento. I difensori della maggioranza qualificata in questo campo sono piuttosto pochi. Lo stesso vale per tutti coloro che, d'accordo con il vicepresidente della Convenzione, Jean-Luc Dehaene, sono favorevoli alla creazione di un'imposta europea. Il progetto di Costituzione stabilisce inoltre le modalità di approvazione del «quadro finanziario pluriennale» (ex prospettive finanziarie) (art. I-54). Il quadro finanziario riguarda un periodo di cinque anni e fissa gli importi massimali annui degli stanziamenti d'impegno (art. III-304). Il quadro deve essere adottato a maggioranza qualificata dal Consiglio previa approvazione del Parlamento europeo che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono. Queste disposizioni non si applicheranno immediatamente dall'entrata in vigore della Costituzione. L'adozione del primo quadro finanziario avverrà dopo l'entrata in vigore della Costituzione e il Consiglio delibererà all'unanimità. Per quanto riguarda il bilancio annuale, è stata proposta la procedura legislativa semplificata (ex codecisione) (art. III-306). E' stato introdotto un elemento importante: l'abolizione della differenza tra spese obbligatorie (che riguarda principalmente la politica agricola comune) e spese non obbligatorie per le quali era il Parlamento ad avere l'ultima parola. La totalità del bilancio dovrebbe quindi essere oggetto di un accordo congiunto tra il Parlamento europeo e il Consiglio. Queste disposizioni lasciano prevedere grosse difficoltà per l'adozione all'unanimità del prossimo quadro finanziario (le attuali prospettive finanziarie giungono a termine nel 2006) che sarà anche il primo concordato dopo l'allargamento.

la politica estera

Numerosi convenzionali hanno espresso l'auspicio di un maggior ricorso alla maggioranza qualificata nella terza parte del Trattato e in particolare in materia di politica estera e di sicurezza comune che resta ancorata all'unanimità salvo per le misure destinate ad attuare le decisioni del Consiglio europeo proposte dal ministro degli Affari esteri sulla base di una richiesta del Consiglio europeo (art. III-196). Molti convenzionali, che preferiscono il ricorso al voto a maggioranza qualificata piuttosto che il meccanismo delle cooperazioni per il settore della politica estera e di sicurezza, hanno comunque chiesto che la maggioranza qualificata venga estesa anche alla politica estera di sicurezza e di difesa (Pesd). La conservazione del sistema proposto in materia di difesa, cioè la possibilità di attuare cooperazioni strutturate, presenta il rischio denunciato da alcuni Convenzionali che si sviluppino cooperazioni al di fuori del sistema istituzionale dell'Unione. La nota all'articolo I-27, che richiama la creazione di un «Servizio congiunto per l'Azione esterna» per assistere il ministro, è stata già oggetto di un emendamento depositato dal ministro tedesco degli Affari esteri Joscka Fischer. La concretizzazione di questa proposta, inizialmente formulata nel rapporto Dehaene, aprirebbe la breccia alla creazione di una vera e propria diplomazia europea, un elemento fondamentale ad ogni politica estera degna di questo nome.

le disposizioni finali

Le domande di modifica della quarta parte riguardano principalmente le condizioni di entrata in vigore e le modalità di ulteriore revisione della Costituzione. Malgrado le proposte del Presidium estendano al Parlamento il diritto di presentare proposte in vista della revisione del Trattato, viene conservata la regola dell'unanimità («comune accordo») della Conferenza dei rappresentanti dei governi per l'adozione delle modifiche da apportare al Trattato (art. IV-6). Il metodo della Convenzione è iscritto nel Trattato in vista della preparazione di eventuali revisioni che ne richiedano la convocazione. In questo caso, la Convenzione è convocata dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza semplice dopo parere del Parlamento europeo e della Commissione. La Convenzione adotta per consenso la sua raccomandazione che viene poi trasmessa alla Conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri. In caso di modifiche importanti preparate dalla Convenzione o di altre modifiche, la Convenzione viene convocata dal presidente del Consiglio. Proprio come nella situazione attuale, queste modifiche devono essere ratificate dagli Stati membri secondo la loro propria procedura costituzionale. Se, allo scadere dei due anni, i quattro quinti degli Stati membri hanno ratificato il Trattato, mentre uno o alcuni Stati hanno incontrato «difficoltà», il Consiglio europeo sarà investito della questione.

Le disposizioni relative all'entrata in vigore del nuovo Trattato devono essere ratificate dalla totalità degli Stati membri. Se, entro il termine di due anni, il processo di ratifica non è stato ultimato in tutti gli Stati membri, una dichiarazione prevede che il Consiglio europeo venga investito della questione secondo le medesime modalità previste per l'entrata in vigore di modifiche al Trattato.

Queste proposte sono all'altezza del Trattato che stabilisce la Costituzione? Per i vertici di tre famiglie politiche europee, Giuliano Amato (PSE), Elmar Brok (PPE) e Andrew Duff (ELDR), la riposta è negativa. Il 12 giugno scorso, hanno reso pubblico un emendamento favorevole alla sostituzione della regola dell'unanimità con quella della maggioranza super-qualificata in vista dell'adozione delle revisioni che non implicano modifiche a livello di competenze. In questo caso, la Conferenza dei rappresentanti degli Stati membri deciderebbe a maggioranza dei cinque sesti. Inoltre, il Consiglio europeo potrebbe decidere le modalità di entrata in vigore di questi emendamenti deliberando alla maggioranza dei cinque sesti e dopo avere ricevuto l'opinione della Corte di giustizia e il parere conforme del Parlamento europeo con deliberazione alla maggioranza dei due terzi che esprimano la maggioranza dei suoi membri. Questa procedura potrebbe riguardare le ulteriori modifiche delle procedure istituzionali e delle politiche in quei settori laddove la competenza è già attribuita dalla Costituzione all'Unione. Si propone inoltre di aggiungere una dichiarazione per aggirare l'ostacolo dell'assenza di ratifica in uno o più Stati membri: se due anni dopo la firma del Trattato costituzionale le procedure di ratifica sono state portate a termine da quattro quinti degli Stati membri e se uno o più Stati hanno incontrato difficoltà insormontabili, la questione deve passare al Consiglio. Quest'ultimo convoca allora una Conferenza Intergovernativa in modo da modificare il contenuto dell'attuale articolo 48 (che prevede una «doppia unanimità», cioè al momento in cui vengono adottati gli emendamenti che modificano i Trattati e al momento della ratifica di tutti i Paesi membri secondo le rispettive procedure costituzionali).

Le conclusioni del Consiglio europeo di Salonicco precisano che per «la redazione della parte III, alcuni lavori di ordine prettamente tecnico sono ancora necessari». Nella misura in cui sono state solo brevemente dibattute nella Convenzione, le modalità di entrata in vigore e di revisione della parte IV potrebbero essere ancora oggetto di discussione. Se la Convenzione fallisce, è difficile ipotizzare che la Cig possa invece fare progressi su questo punto. Nel qual caso, come già anticipato dall'europarlamentare Elena Paciotti (gruppo Socialista) durante la sessione del 5 giugno nella quale ha fortemente criticato sia la necessità di ratifica da parte di tutti gli Stati membri come vincolo all'entrata in vigore del progetto di Costituzione che l'assenza di una procedura semplificata, «si avrà un Trattato che non potrà essere chiamato Costituzione».

equilibrio istituzionale delicato

Il progetto di Costituzione esprime la «la linea del più grande accordo», per riprendere l'espressione utilizzata dal presidente della Convenzione al termine della sessione del 13 giugno scorso. Si tratta di un equilibrio delicato tra le posizioni spesso contrarie dei grandi e dei piccoli Paesi e tra il metodo comunitario e il metodo intergovernativo. Per molti piccoli Stati, la principale preoccupazione era di mantenere il principio di uguaglianza tra gli Stati il cui limite - da non superare - era espresso dalle decisioni di Nizza. Da un lato, i sostenitori del metodo comunitario o federale difendono un ruolo forte della Commissione e maggiori poteri al Parlamento europeo. Dall'altro, i promotori di un metodo maggiormente imperniato sulle relazioni tra Stati preferiscono la cooperazione intergovernativa. Si tratta degli Stati grandi che, in seno alla Convenzione, hanno imposto la creazione di un incarico di presidente del Consiglio europeo la cui definizione dei compiti è stata oggetto di aspri confronti vista la potenziale concorrenza che può nascere tra le tre maggiori personalità elette alla guida dell'Unione, e cioè il presidente della Commissione europea, il ministro degli Affari esteri e il presidente del Consiglio europeo. Sono gli stessi che si oppongono al ricorso alla maggioranza qualificata e alla semplificazione delle regole.

Tutti possono ora manifestare proprie rivendicazioni o mettere in evidenza i successi che si attribuiscono. Tuttavia, le questioni che meritano realmente una risposta riguardano soprattutto l'esigenza di sapere se le nuove disposizioni istituzionali rafforzano ognuna delle tre istituzioni politiche dell'Unione europea (Parlamento, Commissione e Consiglio) che sono fondamentali per il funzionamento del metodo comunitario - metodo nel quale è anche importante il ruolo della Corte di giustizia. Due difficoltà emergono a livello di Consiglio: la creazione di un incarico di presidente permanente del Consiglio europeo e l'assenza di riconoscimento del Consiglio legislativo e degli affari generali a svolgere un ruolo di coordinamento tra le formazioni del Consiglio ancora attive. A questo riguardo, il presidente della Convenzione ha già assicurato il mantenimento della formazione del Consiglio affari economici e finanziari (Ecofin). Il Consiglio giustizia e sicurezza dovrebbe essere anch'esso mantenuto, vista la natura dei testi da adottare. Lo stesso può dirsi per la formazione del Consiglio occupazione e affari sociali. Infine, pur non essendoci alcuna indicazione circa la soppressione del Consiglio europeo di primavera, rincresce vedere che non vi è nel Trattato alcun riferimento al metodo aperto di coordinamento.

Dal punto di vista del Parlamento europeo, i passi avanti sono stati notevoli considerato che è stata quasi totalmente generalizzata la procedura legislativa ordinaria (ex codecisione) per l'adozione delle future leggi e leggi quadro. Dopo la designazione del candidato per l'incarico di presidente della Commissione europea da parte del Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata, «tenuto conto del risultato delle elezioni europee», il Parlamento europeo «eleggerà» il presidente della Commissione. Ciò rafforzerà sia il ruolo del presidente della Commissione sia quello del Parlamento europeo.

Riguardo alla Commissione, alcuni problemi rischiano di esserci in relazione alla sua dimensione. Un Collegio di commissari ridotto a quindici persone sembrava essere la soluzione migliore. Come saranno organizzati i lavori della Commissione europea a quindici membri con pieno diritto di voto e altri senza diritto di voto? Deve comunque essere fatto notare un elemento positivo: cioè il ruolo della Commissione nella programmazione annuale e pluriennale dell'Unione. In generale, il disposto sulla governance economica resta insufficiente sia dal punto di vista dell'organizzazione (riconoscimento dell'Eurogruppo che rimane un'istanza informale di consultazione e riconoscimento ai Paesi della zona euro di decidere tra loro le misure riguardante l'euro, mentre il Parlamento europeo deve essere solo informato) sia per l'assenza di riferimento relativo all'inserimento delle politiche economiche e delle linee direttive sull'occupazione nella formulazione dei grandi orientamenti. Il sociale resta subordinato all'economico.

L'introduzione di una nuova definizione di maggioranza qualificata semplifica un sistema la cui complessità continuerebbe ad aumentare in un'Unione allargata se vi si rinunciasse a mantenere l'attuale sistema di ponderazione dei voti in Consiglio. Il principio deve essere preservato. La sua estensione alle disposizioni fiscali e sociali e in materia di politica estera è una condizione essenziale per il funzionamento di un'Unione a 25. Infine, e per le stesse ragioni, i meccanismi di modifica e di entrata in vigore dei Trattati devono essere adattati alle realtà di un'Europa allargata.

preparazione della Cig

Durante la sessione della Convenzione del 13 giugno scorso, rappresentanti di governo europei hanno alternativamente considerato che la Convenzione sarà una buona base di lavoro per la futura Cig oppure hanno espresso le riserve dei propri governi. Durante la sessione finale, Valery Giscard d'Estaing ha dichiarato di voler fare una sola raccomandazione ai capi di Stato e di governo a Salonicco: «Più resterete ancorati al nostro testo e meno difficile sarà il compito dalla vostra Conferenza». Nel comunicato diffuso il 13 giugno, la Commissione europea ha evidenziato i punti che a suo parere non sono soddisfacenti. Facendo questo, sono state anticipate le posizioni che essa stessa difenderà durante la prossima Conferenza Intergovernativa:

In maniera significativa, un comunicato reso pubblico il 14 giugno dalla presidenza greca prima del Consiglio di Salonicco identificava già alcune delle questioni istituzionali «in sospeso», e cioè un incarico permanente di presidente e di ministro degli Affari esteri fisso, il metodo elettorale, il numero di commissari, il metodo di scrutinio. Alcuni di questi punti sono già stati largamente esaminati durante il Consiglio europeo di Salonicco. Così, la Spagna e la Polonia hanno confermato il loro sostegno all'attuale sistema di ponderazione dei voti in seno al Consiglio. L'Austria si è dichiarata contraria al presidente del Consiglio europeo. Altre rivendicazioni sono state avanzate. Il presidente francese Jacques Chirac ritiene necessari miglioramenti nei settori dell'agricoltura, dei servizi pubblici, del sociale e il mantenimento del diritto di veto sugli accordi commerciali che riguardano i servizi culturali.

Espressione di un compromesso largamente accettato nella Convenzione, la formulazione del preambolo che richiama le «eredità culturali, religiose e umanistiche» continua ad essere contestato dalla Polonia il cui primo ministro, Leszek Miller, vorrebbe vedere menzionato un qualche riferimento al cristianesimo. Il Regno Unito si oppone ancora al passaggio alla maggioranza qualificata in materia di fiscalità, di politica estera e di difesa. Solo due Paesi si sono detti pronti ad accettare tale e quale il progetto di Costituzione: la Germania e la Danimarca.

Dopo un primo esame, il progetto di Costituzione è stato considerato come «una buona base di partenza» per la prossima Cig e non come «una buona base» e basta, una formula meno restrittiva che avrebbe incontrato il favore di Francia, Germania e Belgio.

Presto la palla passerà di nuovo nel campo della Cig che non ha alcun collegamento con il presidente della Convenzione. La Cig debutta il prossimo ottobre e dovrebbe terminare al più presto prima delle elezioni del Parlamento europeo di giugno 2004. Potrebbe anche concludersi prima della fine dell'anno sotto la presidenza italiana. Potrebbe anche durare più a lungo, tenendo conto che il Trattato costituzionale dovrebbe essere firmato «da tutti gli Stati membri dell'Unione allargata il più presto possibile dopo il 1° maggio 2004, giorno dell'entrata in vigore del Trattato di adesione». La decisione del Consiglio europeo di Copenaghen è confermata, i Paesi che vi aderiscono «parteciperanno pienamente alla Conferenza Intergovernativa e alla stessa stregua dei membri attuali». Inoltre, «i tre Paesi candidati: la Bulgaria, la Romania - con i quali i negoziati di adesione sono in corso - e la Turchia, parteciperanno a tutte le riunioni della Conferenza in qualità di osservatori».

Secondo il Consiglio europeo, la presentazione del progetto costituzionale segna la fine dei lavori della Convenzione. Dopo un'ulteriore dilazione di tempo, il prodotto finale della Convenzione, che dovrebbe essere firmato dai membri della Convenzione - secondo quanto ha lasciato intendere Valéry Giscard d'Estaing il 13 giugno - viene consegnato alla presidenza italiana del Consiglio. Nel frattempo, fino a quando non viene pronunciato lo scioglimento della Convenzione, è importante che la Convenzione possa approdare ad un ultimo consenso e che il «prodotto finale» della Convenzione venga firmato dai convenzionali. Solo la presenza di queste firme può garantire che i grandi acquis della Convenzione vengano conservati nel testo finale a conclusione della Cig.