Convenzione e sindacati europei
i lavori della Convenzione e la proposta dei sindacati europei

La Convenzione europea ha iniziato la fase più importante dei lavori e questo è avvenuto da quando sono state presentate le raccomandazioni dai vari gruppi di lavoro.

Alcuni risultati raggiunti da questi gruppi hanno contribuito ad individuare delle ipotesi di lavoro alla base del progetto preliminare di Trattato presentato alla fine dell'ottobre 2002 dal presidente della Convenzione Valéry Giscard d'Estaing. Le conclusioni raggiunte da alcuni gruppi di lavoro sono state deludenti, altre al contrario sono state sorprendenti. Per alcuni temi, la riflessione proseguirà in seno al Presidium. Un undicesimo gruppo di lavoro sull'Europa sociale nasce nello stesso momento in cui il governo francese e quello tedesco decidono di nominare i propri ministri per gli Affari esteri a rappresentare i rispettivi Paesi, testimoniando con ciò l'importanza che riveste la Convenzione. I Paesi del Benelux chiedono di rafforzare il metodo comunitario. La Commissione europea ha presentato le proprie proposte istituzionali e intanto si definiscono le date per l'Unione a 25 Stati.

Pubblichiamo di seguito il punto sullo stato attuale dei lavori della Convenzione e un primo bilancio delle più importanti evoluzioni curato da Cécile Barbier per il n. 11/2002 della newsletter "Domani, l'Europa", redatta dall'Osservatorio sociale europeo di Bruxelles.

Dallo scorso mese di settembre, i lavori della convenzione gravitano attorno alle conclusioni/raccomandazioni dei gruppi di lavoro. Per quanto riguarda l'organizzazione del lavoro in seno alla Convenzione, Valéry Giscard d'Estaing ha chiarito che le raccomandazioni condivise in seduta plenaria saranno registrate, mentre quelle che creano divergenze saranno esaminate ulteriormente dal Presidium il quale dovrà individuare proposte tese a conciliare i diversi punti di vista. Per quanto riguarda il consenso da raggiungere, il presidente ha precisato il 7 novembre che «consenso non vuol dire unanimità ma vuol dire qualcosa di più di maggioranza». Sono state consegnate le relazioni finali dei primi sei gruppi; la Convenzione le ha esaminate e ne ha tratto alcuni primi elementi importanti (gruppo II sulla personalità giuridica, accordo per concedere la personalità giuridica all'Unione europea e gruppo III sulla Carta dei diritti fondamentali, largo accordo per l'inserimento della Carta in maniera vincolante). La Convenzione si è anche dovuta confrontare con alcune proposte comprovanti l'assenza di tendenze maggioritarie all'interno del gruppo (gruppo VI "governance economica"), ma sulla base delle quali la situazione si è evoluta nei dibattiti in plenaria. Ha infine dovuto dibattere delle conclusioni notevolmente divergenti tra le tendenze emerse in opposizione ad un catalogo di competenze (gruppo V competenze complementari). Le soluzioni prescelte non sempre hanno rispecchiato l'esigenza di semplificazione. Le raccomandazioni del gruppo I "sussidiarietà" propongono, infatti, di definire un nuovo meccanismo complesso che vede come attore centrale i parlamenti nazionali, senza appesantire l'architettura istituzionale, al fine di controllare il rispetto del principio di sussidiarietà. Il gruppo IV (parlamenti nazionali) ne condivide le conclusioni e tuttavia propone di modificarle in alcuni punti (si veda la scheda sul gruppo IV).

il progetto di Trattato costituzionale

Sul tema sono stati compiuti passi importanti; la raccomandazione accolta con largo consenso di creare una personalità giuridica unica per l'Unione presuppone la fusione dei trattati in un testo unico che si sostituisca ai preesistenti. Queste indicazioni hanno consentito al presidente della Convenzione di affinare il progetto preliminare di trattato costituzionale e di sottoporlo alla successiva sessione plenaria (28 e 29 ottobre).

Nella misura in cui contiene proposte che non sono ancora state esaminate dalla Convenzione, il progetto di trattato porta il nome Valéry Giscard d'Estaing, suo principale autore. Si presenta sotto forma di testo unico in sostituzione di tutti i trattati attuali. Si divide in tre parti: la prima racchiude le disposizioni che definiscono l'architettura istituzionale; la seconda comprende le politiche e le azioni dell'Unione; la terza definisce le clausole finali e di continuità giuridica. Un certo numero di protocolli potranno essere aggiunti.

Secondo il presidente della Convenzione, la prima parte «che deve quindi consentire maggior chiarezza ed efficacia», riprende le disposizioni fondamentali.

Complessivamente, l'architettura della parte "costituzionale" racchiude 10 titoli e 46 articoli. Il progetto propone quattro denominazioni della nuova entità giuridica: Comunità europea, Unione europea, Stati-Uniti d'Europa, Europa unita. Sarà un'unione di Stati europei che mantengono le proprie identità nazionali ma coordinano strettamente le proprie politiche a livello europeo, e che gestiscono, secondo modalità federali, alcune competenze comuni. Il progetto suggerisce inoltre che ad ogni cittadino venga riconosciuta una doppia nazionalità, la cittadinanza nazionale e la cittadinanza europea, con la piena libertà di utilizzare l'una o l'altra, a propria convenienza, con i diritti e i doveri che derivano da ognuna di esse. Il testo riconosce esplicitamente la personalità giuridica ad una nuova entità che sarà in grado di costruire relazioni privilegiate tra l'Unione e gli Stati vicini e di definire una procedura per il ritiro volontario. Il trattato unico potrebbe inoltre consentire la soppressione dei pilastri; ciò non significa che debba essere applicata una procedura unica, poiché infatti alcune specificità dei campi di cooperazione intergovernativa potranno essere mantenute.

Sul piano istituzionale, i cambiamenti che potrebbero influenzare il testo definitivo includono l'eventuale elezione del presidente del Consiglio, un nuovo sistema di presidenza del consiglio e la creazione di un Congresso dei parlamenti nazionali ed europei. Si tratta, ovviamente, di questioni istituzionali che devono ancora essere dibattute dalla Convenzione ma riguardo alle quali le proposte si riflettono nei diversi progetti di costituzioni disponibili (si veda www.europa. eu.int/futurum/documents/).

La seconda parte sulle politiche e sulle azioni dell'Unione riprende numerose disposizioni dei trattati odierni. Il lavoro necessario a conformare le disposizioni dell'acquis dell'Unione e delle Comunità dovrebbe aver luogo contemporaneamente ai lavori della Convenzione. Si tratta di un elemento importante, sottolineato dal ministro tedesco per gli affari esteri e vice Cancelliere, Joschka Fischer, durante uno dei suoi primi interventi in qualità di rappresentante del nuovo governo tedesco in seno alla Convenzione. Egli ha insistito sul fatto che «quanto non viene regolato dalla Convenzione, difficilmente potrà esserlo altrove».

Poiché rispondente alla domanda di molti convenzionali, l'architettura del progetto di trattato è stata nel complesso accolta positivamente (carattere costituzionale, trattato unico e attribuzione della personalità giuridica). I punti più discussi sono stati la denominazione dell'Unione ma soprattutto l'impronta intergovernativa del progetto che ipotizza, ovviamente assieme ad altre alternative, la possibilità di eleggere il presidente del Consiglio europeo; un'idea difesa da Blair, Chirac e Aznar e sostenuta dal presidente della Convenzione, ma che la Convenzione stessa ancora non ha esaminato, così come ancora non è stata aperta la discussione sulle questioni istituzionali in generale. Lo stesso può dirsi per il Congresso, un'idea rifiutata da numerosi convenzionali ma che il presidente della Convenzione è deciso a mantenere anche a rischio di irritare sempre più i convenzionali. Nel suo intervento, comunque, Joschka Fischer è stato molto chiaro: l'eventuale rafforzamento del Consiglio non deve avvenire a scapito né della Commissione né del Parlamento europeo.

 

gruppo I: Sussidiarietà

I miglioramenti apportati al rispetto del principio di sussidiarietà non dovrebbero appesantire, allungare o bloccare il processo decisionale in seno alle istituzioni. In quest'ottica è stata scartata l'ipotesi di creare un organo "ad hoc" incaricato di controllare l'applicazione del principio di sussidiarietà.

Il gruppo ritiene che il controllo del rispetto del principio di sussidiarietà dovrebbe essere di tipo prettamente politico, intervenire prima dell'entrata in vigore degli atti legislativi e associare in primo luogo i parlamenti nazionali. Il gruppo concorda inoltre sul fatto che il controllo "ex post" della sussidiarietà dovrebbe essere di natura giurisdizionale e che sarebbe opportuno ampliare le condizioni di deferimento alla Corte di giustizia. Sulla base di questi principi, le proposte del gruppo si articolano attorno a tre assi:

  • rafforzare l'applicazione del principio di sussidiarietà durante la fase di elaborazione e di proposta (consultazione di tutti gli attori interessati, scheda di sussidiarietà della Commissione, dibattiti al Parlamento europeo e nei parlamenti nazionali...) ;

  • istituire un meccanismo di allarme preventivo che consenta la partecipazione diretta dei parlamenti nazionali, dando loro la possibilità di reagire entro il termine di sei settimane con un parere motivato e con conseguenze modulate in funzione nel numero e del contenuto dei pareri ricevuti. Qualora solo un numero limitato di pareri ritenga che il testo viola il principio di sussidiarietà, la Commissione dovrà motivare ulteriormente l'atto in relazione all'aspetto della sussidiarietà. Se un numero significativo di pareri pari a d un terzo dei parlamenti nazionali avanza dubbi in merito, la Commissione sarà invitata a rivedere la propria proposta. Il riesame potrà indurre la Commissione a mantenere, modificare oppure ritirare la proposta stessa. Il meccanismo si applicherebbe anche in fase di conciliazione.

  • consentire ai parlamenti nazionali che abbiano formulato un parere motivato, nonché al Comitato delle regioni, di adire alla Corte di giustizia.

Presidente: Iñigo Méndez de Vigo. Conclusioni discusse il 4 ottobre 2002

 

la Turchia e i limiti dell'Unione

I propositi tenuti in occasione della sessione di novembre dal presidente della Convenzione in merito allo statuto di Paese candidato all'adesione della Turchia, che egli ritiene opportuno riconsiderare per ragioni sia geografiche che culturali, hanno scatenato una controversia e introdotto il problema "esistenziale" dei valori fondatori dell'Unione europea e quello dei limiti alla sua estensione geografica. La questione dell'adesione della Turchia è stato oggetto di discussione a metà novembre durante la sessione plenaria straordinaria del Parlamento europeo sull'allargamento, alla quale hanno partecipato anche alcuni deputati dei Paesi candidati. Un emendamento del Ppe suggerisce di eliminare il riferimento all'adesione proponendo uno speciale partenariato tra Unione europea e Turchia. Questo emendamento è stato bocciato con 156 voti favorevoli, 376 contrari e 18 astenuti. Ma i parlamentari hanno respinto anche un emendamento dei liberali con il quale chiedevano di confermare la Turchia tra i Paesi candidati all'adesione, che «quindi, veniva chiamata, a termine, a divenire membro dell'Unione europea». La risoluzione invita il Consiglio europeo ad indicare come data limite per l'adesione dei dieci nuovi Paesi l'inizio dell'anno 2004 e al più tardi il 1° maggio 2004 (il 1° maggio 2004 è infatti la data fissata dal Consiglio Affari generali del 18 dicembre 2002). La risoluzione chiede che, nel caso in cui la Commissione aumenti gli aiuti per la pre-adesione della Turchia, essa debba essere in grado di adempiere gli obiettivi prioritari indicati dai criteri di Copenaghen.

Il dibattito è stato inoltre alimentato dalla proposta del Ppe-De di inserire nel futuro trattato un riferimento al retaggio religioso dell'Unione, riferimento peraltro che il Ppe-De aveva già invano richiesto figurasse nella Carta dei diritti fondamentali. Il Papa ha egli stesso espresso tale desiderio in occasione dell'incontro con il presidente della Convenzione avvenuto il 31 ottobre 2002. Il primo ministro belga ha tuttavia sottolineato che l'Europa si basa anche su altri valori e rifiuta l'idea di un'Europa monoculturale richiamandone le «fondamenta ebree e umanistiche».

le grandi manovre diplomatiche

L'arrivo di Joschka Fischer, seguito da quello del ministro per gli Affari esteri francese, Dominique de Villepin, testimonia la sempre maggior importanza assunta dalla Convenzione. La rappresentanza del governo tedesco ai vertici apre potenzialmente la breccia verso un riequilibrio tra sostenitori del metodo comunitario e promotori del metodo intergovernativo tra i quali spicca il Regno Unito.

Dopo il cambio di rotta del governo britannico, convintosi dell'idea di una Costituzione, il Regno Unito è anche il primo Paese ad aver depositato un progetto di costituzione. Il rappresentante del governo di questo Paese, Peter Hain, partecipa con assiduità alle sessioni della Convenzione e cura attentamente i propri interventi. Recentemente, il segretario al Foreign Office, Jack Straw, ha ricordato quali sono le posizioni britanniche in un articolo pubblicato da "The Economist" (11 ottobre 2002). Egli difende una posizione intergovernativa dell'Unione basata su una presidenza permanente del Consiglio europeo, sul rafforzamento del ruolo dei parlamenti nazionali, e sul rigetto dell'idea di un approccio più europeistico per le questioni di politica estera. A loro volta, le proposte di Verhofsdadt che preannunciano un'iniziativa diplomatica sulla spinta dei Paesi del Benelux (il Belgio detiene attualmente la presidenza del Benelux), di altri Paesi degli Stati membri e di alcuni Paesi candidati all'adesione giungono in un momento doppiamente strategico. L'asse franco-tedesco si rinsalda in materia di difesa e di cooperazione giudiziaria e di polizia e si rafforzerà con la presentazione di proposte istituzionali comuni, annunciate per l'inizio dell'anno prossimo. Inoltre, la Commissione europea prende posizione in campo istituzionale nel senso di una ridefinizione dell'azione dell'Unione con al centro il metodo comunitario.

A Bruges, Verhofstadt si è pronunciato innanzitutto in favore della cooperazione rafforzata che renda l'Eurogruppo autonomo e consenta di portare avanti una politica economica e sociale coerente sia in seno alla zona euro che in seno all'Unione europea. Il Memorandum dei Paesi del Benelux, utilizza il termine «coordinamento più stretto» e precisa le modalità (definizione dei grandi orientamenti di politica economica - Gope su base pluriennale; rafforzamento del ruolo della Commissione per il controllo del Patto di stabilità e di crescita; estensione del meccanismo di decisione comunitario in seno al Consiglio, alla definizione e al controllo in itinere della politica economica della zona euro che coinvolge solo gli Stati che partecipano alla zona; applicazione del medesimo principio alla rappresentanza estera della zona euro).

Il Memorandum, iscrivendosi fermamente nella prospettiva di rafforzamento e di allargamento del metodo comunitario e rigettando l'ipotesi di un Congresso europeo, difende l'idea di una comunitarizzazione della cooperazione giudiziaria e di polizia e il rafforzamento della politica estera e di sicurezza comune. Le funzioni di Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune e quelle di commissario per le Relazione esterne dovrebbero essere esercitate da un'unica persona con un doppio incarico. Seguendo la raccomandazione proposta dal gruppo "azioni esterne", questo soggetto dovrà inoltre rivestire il ruolo di vicepresidente della Commissione europea (si veda la scheda sul gruppo VII). Sul piano istituzionale, i Paesi del Benelux sono favorevoli ad una «distinzione tra funzioni legislative ed esecutive nelle istituzioni dell'Unione». Il presidente della Commissione dovrebbe presiedere il Consiglio Affari generali, l'Alto rappresentante/commissario per le Relazioni esterne dovrebbe invece guidare il Consiglio Relazioni esterne.

I Paesi del Benelux si oppongono sia alla nomina del presidente del Consiglio europeo per un lungo periodo sia all'elezione del presidente del Consiglio "al di fuori" del Consiglio europeo e del Consiglio. Viene mantenuto il sistema di rotazione a livello di Consiglio europeo e dei Consigli specializzati. Il Memorandum è stato presentato alla Convenzione da Louis Michel e ha beneficiato del sostegno di Ivan Korcok (rappresentante del governo Slovacco) che lo proporrà al gruppo Visegrad da egli stesso presieduto (Ungheria, Polonia, Slovacchia, Repubblica Ceca - il cui rappresentante di governo, Kohout, ha dato proprio appoggio), di Enani Lopes (rappresentante del governo portoghese) e di Teija Tiilikanen (rappresentante del governo fillandese).

Le proposte di Verhofstadt vanno oltre, approfondendo i consigli legislativi. Verhofstadt associa due istituzioni: il Parlamento europeo e i Consigli legislativi che dovrebbero essere un numero limitato e che rappresenterebbero la seconda camera del potere legislativo. Così come per il Parlamento, che nomina il proprio presidente, ogni Consiglio legislativo dovrebbe nominare il proprio secondo un principio che garantisca l'uguaglianza tra gli Stati membri «senza incorrere in un sistema di rotazione», poiché il presidente del Consiglio è tenuto ad abbandonarne la presidenza qualora giunga a scadenza il suo mandato nazionale.

Secondo il primo ministro belga, sarebbe poi preferibile l'alternativa che vede il presidente della Commissione rivestire anche il ruolo di presidente del Consiglio europeo, come proposto da Fischer, basandosi sul fatto che il ruolo strategico svolto dal Consiglio europeo può considerarsi un compito che si iscrive maggiormente nel prolungamento del lavoro legislativo, e cioè dirigere sia la Commissione che i Consigli legislativi. In questo caso, il Consiglio europeo dovrebbe - proprio come un Consiglio legislativo - nominare un presidente al suo interno e, sempre come per i Consigli legislativi, dovrebbe essere previsto un meccanismo che garantisca l'uguaglianza tra gli Stati membri.

Sono queste le proposte più innovative presentate dal primo ministro belga, dai Paesi del Benelux e dalla Commissione europea proprio quando la Convenzione si preparava a esaminare i risultati dei gruppi di lavoro IX sulla "semplificazione dei trattati" e X "Libertà, sicurezza e giustizia" (si vedano le relative schede). La discussione ha fornito importanti indicazioni per il contenuto del futuro Trattato costituzionale (semplificazione degli strumenti e delle procedure e soppressione del terzo pilastro).

 

gruppo II: Carta dei diritti fondamentali

Il gruppo si è espresso chiaramente in favore del riconoscimento del carattere giuridicamente vincolante della Carta sia per le istituzioni dell'Unione sia per gli Stati membri nel compimento di atti dell'Unione, quale fondamento essenziale di ogni testo costituzionale. Non si tratta in alcun modo di modificare la sostanza degli articoli relativi ai diversi diritti poiché ciò porterebbe a riaprire i dibattiti chiusi nella precedente Convenzione. Il gruppo, quasi all'unanimità, è favorevole ad inserire il testo integrale della Carta nel testo costituzionale. Il rapporto rivela che l'unanimità del gruppo è inoltre favorevole all'inserimento di una clausola costituzionale che autorizzi l'Unione ad aderire alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (Cedu). Per il resto, la maggioranza dei membri del gruppo ha convenuto che sarebbe necessario apportare modifiche alle clausole cosiddette "orizzontali" per quanto riguarda il campo di applicazione dei diritti, ritenendo che queste modifiche possano facilitare l'integrazione della Carta nella Costituzione. Al termine del dibattito l'inserimento della Carta nel trattato, direttamente o indirettamente, sembra deciso. La Convenzione dovrà prendere le ulteriori decisioni relative alle modalità di attuazione. La discussione in sessione plenaria ha ampiamente sostenuto l'inserimento di una clausola nel Trattato costituzionale che autorizzi l'Unione ad aderire alla Cedu.

Presidente: Antonio Vitorino. Relazione finale discussa il 29 ottobre 2002

 

un gruppo di lavoro sull'Europa sociale

A seguito della discussione in seduta plenaria della relazione del gruppo di lavoro sulla "governance economica" (si veda scheda sul gruppo IV), la Convenzione ha aperto una discussione sulla proposta, presentata da tre deputati europei, di organizzare un dibattito sull'Europa sociale e di creare un gruppo di lavoro sul tema. Quasi tutti i convenzionali che durante la sessione sono intervenuti sui temi economici e sociali hanno appoggiato la creazione del nuovo gruppo. Il Presidium ha quindi deciso di creare un gruppo di lavoro sull'Europa sociale presieduto da George Katiforis. In fase di avvio, il gruppo totalizzava sessanta iscrizione tra i quali dieci rappresentanti di governo (membri effettivi per Austria, Belgio, Repubblica Ceca, Irlanda, Regno Unito; membri supplenti per Germania, Danimarca, Spagna, Estonia e Francia).

Il mandato proposto dal Presidium è il seguente: L'art. 2 del progetto preliminare del Trattato costituzionale si propone di definire brevemente i valori essenziali dell'Unione; a quali valori essenziali dovrebbe fare riferimento il trattato in campo sociale, tenendo conto delle disposizioni già contenute nella Carta dei diritti fondamentali dell'Ue? L'art. 3 del progetto preliminare definisce gli obiettivi generali dell'Unione; in che modo e in quale misura gli obiettivi generali dovrebbero includere gli obiettivi in materia sociale? Riguardo le competenze dell'Unione, conviene modificare le competenze attualmente attribuite all'Unione/Comunità in materia sociale? Se si, quali dovrebbero essere le nuove competenze da attribuire all'Unione/Comunità in materia sociale, e in quale categoria inserirle? Quale potrebbe essere il ruolo del metodo aperto di coordinamento e quale posto potrebbe occupare nel Trattato costituzionale? Quale relazione si può stabilire tra il coordinamento delle politiche economiche e quello delle politiche sociali? Quanto alle procedure, in che misura si dovrebbero estendere la codecisione e il voto a maggioranza qualificata a materie per le quali attualmente è richiesta l'unanimità? Il Titolo VI del progetto preliminare di Trattato costituzionale riguarda la vita democratica dell'Unione; il ruolo dei partner sociali dovrebbe figurare nel titolo VI? E se si, quale dovrebbe essere? Le conclusioni del gruppo dovrebbero essere presentate durante la prima sessione del mese di febbraio 2003.

 

gruppo III: Personalità giuridica

La relazione propone all'unanimità meno un voto di riconoscere personalità giuridica unica all'Unione, che si sostituisca alle personalità giuridiche delle comunità (compresa, eventualmente l'Euratom). L'attribuzione della personalità giuridica consentirebbe migliore visibilità e trasparenza. Essa presuppone la soppressione dei pilastri, per i quali si potrebbero ipotizzare delle procedure giuridiche differenziate in un quadro giuridico unificato.

Per quanto riguarda la struttura dei trattati, la relazione si pronuncia in favore di una Costituzione divisa in due parti, una parte costituzionale ed una parte che consolidi i trattati esistenti emendati in funzione della parte costituzionale.

Le conclusioni finali del gruppo sono state condivise dalla quasi unanimità della Convenzione. Alcuni dettagli istituzionali sono tuttora aperti. Nel campo delle relazioni esterne, numerosi questioni sono state rinviate al gruppo di lavoro "azioni esterne".

Presidente: Giuliano Amato. Conclusioni discusse il 3 ottobre 2002

 

proposte istituzionali della Commissione

All'inizio di dicembre, il presidente della Commissione europea Romano Prodi ha presentato alla Convenzione le proposte della Commissione in materia istituzionale. In modo implicito, il collegio dei commissari ha tagliato corto: non vuole né l'elezione del presidente del Consiglio né il Congresso. La Commissione raccomanda di mantenere l'attuale sistema di rotazione semestrale per la presidenza del Consiglio europeo, del Consiglio Affari generali, perfino del Comitato dei rappresentanti permanenti. Viene invece suggerita una nuova formula per ogni altra formazione del Consiglio che possa eleggere tra i propri membri un presidente per un periodo di un anno. La nuova formula propone di rovesciare il metodo per eleggere il presidente: sarebbe eletto dal Parlamento europeo con la maggioranza di due terzi, a scrutinio segreto, e successivamente confermato dal Consiglio europeo. La Commissione non considera l'ipotesi di un numero di commissari inferiore al numero degli Stati membri prima che l'Unione europea conti 27 Stati membri.

Sul piano delle relazioni esterne, la Commissione ipotizza la creazione di una nuova figura di segretario dell'Unione, vicepresidente della Commissione che sarebbe nominato di comune accordo tra il Consiglio europeo e il presidente nominato della Commissione. In un primo tempo, il segretario dell'Unione potrebbe esercitare il diritto d'iniziativa della Commissione in materia di politica estera nel quadro degli orientamenti politici e dei mandati del Consiglio. Il segretario sarebbe individualmente responsabile davanti al Consiglio e al presidente della Commissione, oltreché davanti il Parlamento come membro del collegio dei Commissari. Il trattato dovrebbe stabilire le modalità in base alle quali il Consiglio potrebbe passare ad una fase ulteriore e decidere in tempo utile con quali modalità il segretario dell'Unione potrebbe esercitare il diritto autonomo di iniziativa della Commissione in materia di politica estera e di sicurezza, e quale potrebbe essere l'evoluzione del diritto d'iniziativa degli Stati membri.

Nell'esercizio della funzione legislativa, la Commissione propone una semplificazione radicale: diritto d'iniziativa esclusivo della Commissione, codecisione del Parlamento europeo e del Consiglio e generalizzazione del voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio, anche per le questioni sociali e fiscali. La maggioranza rafforzata potrebbe essere prevista per temi particolarmente delicati. La Commissione suggerisce inoltre l'applicazione dei «principi fondatori» del metodo comunitario ai settori di competenze non legislative, quali le misure di coordinamento delle politiche nazionali in materia di politica economica e di occupazione, l'organizzazione della cooperazione amministrativa, come in materia di cooperazione di polizia o giudiziaria e ancora di politica estera e di sicurezza comune, eccezion fatta tuttavia per le azioni che si avvalgono delle forze militari.

 

gruppo IV: Parlamenti nazionali

I lavori del gruppo hanno sottolineato l'esigenza, ampiamente condivisa, di riconoscere l'importanza del maggior coinvolgimento dei parlamenti nazionali nelle conclusioni della Convenzione. Tuttavia, il gruppo ritiene opportuno trovare uno status che non appesantisca né il procedimento legislativo comunitario né i calendari parlamentari nazionali.

La relazione focalizza l'attenzione su tre temi:

  • il controllo parlamentare sulla formazione della posizioni nazionale in Consiglio (possibilità di modificare le procedure attuali per facilitare il controllo sulle posizioni di ogni governo al Consiglio);

  • la sussidiarietà (pur condividendo le conclusioni del gruppo "sussidiarietà", i membri del gruppo "parlamenti nazionali" propongono di eliminare il vincolo tra l'invio di un parere motivato e il diritto di adire alla Corte di giustizia, chiedono di consentire i parlamenti nazionali di esprimere preoccupazioni durante tutta la procedura legislativa qualora la Commissione apporti sostanziali modifiche alla proposta iniziale e sottolineano l'esigenza di collegare il controllo della proporzionalità al controllo della sussidiarietà);

  • reti e meccanismi multilaterali che consentano di sviluppare collaborazioni (Convenzioni, Cosac, Congressi, conferenze parlamentari ad hoc,...).

La Convenzione ha accolto con favore la relazione, e molti membri hanno appoggiato le modifiche proposte in merito al meccanismo di allerta sulla sussidiarietà. La discussione in plenaria ha rivelato serie divergenze tra sostenitori, minoritari e coloro che sono contrari all'idea di un Congresso. Il Presidente ha comunque considerato opportuno inserire l'idea di un Congresso nelle conclusioni formulate al termine del dibattito.

Presidente: Gisela Stuart. Conclusioni discusse il 28 ottobre 2002

il progetto costituzionale di Prodi

L'impatto mediatico del progetto di costituzione, elaborato segretamente dagli alti funzionari della Commissione europea su richiesta del presidente e dei commissari Barnier e Vitorino, ha creato una certa confusione (si veda www.europa.eu.int/futurum/documents).

Il testo, che non è stato adottato dal Collegio dei commissari, si colloca per alcuni versi in controtendenza ad alcune proposte del presidente della Convenzione. Il progetto, presentato come un documento ad uso interno, contiene disposizioni precise su come inserire nel trattato le politiche dell'Unione. Risponde inoltre al problema del futuro del prossimo trattato qualora uno o più membri non lo ratifichino. La soluzione consigliata s'inserisce in un Accordo sull'entrata in vigore del trattato che dovrebbe essere condiviso e ratificato da tutti gli Stati membri (rispetto dell'esigenza di unanimità dell'articolo 48 del trattato sull'Unione europea). Questo "accordo" consentirebbe ad ogni Stato di continuare a partecipare all'Unione fondata sulla Costituzione o di ritirarsi dall'Unione ed ottenere uno statuto particolare. Il testo propone anche una soluzione nel caso in cui uno Stato membro si rifiuti di ratificare l'Accordo: «Se, alla data da definire, i cinque sesti degli Stati membri hanno ratificato l'Accordo» (continuando o meno), lo stesso entrerà in vigore e il Paese che «non l'abbia ratificato, si considera abbia deciso di lasciare l'Unione». In questo caso, si potrebbe stipulare un accordo tra l'Unione e lo Stato in questione, definendo diritti ed obblighi reciproci, nonché la possibilità per lo Stato di rimanere associato all'Unione. Lo Stato che lascia l'Unione potrà essere parte contraente dello Spazio economico europeo. Si tratta di una questione che divide il Collegio dei commissari.

il futuro

I dibattiti sulle raccomandazioni dei gruppi di lavoro hanno dato primi risultati che nessuna Cig aveva finora ottenuto; che si faccia riferimento al riconoscimento di una personalità giuridica, alla semplificazione del trattato che prenderà la forma di un Trattato costituzionale, o ancora alla eliminazione dei pilastri. Questo avviene a volte a scapito della semplificazione, come attesta il meccanismo di controllo del principio di sussidiarietà. Non sono stati ancora risolti aspetti importanti quali le modalità di integrazione della Carta dei diritti fondamentali, le procedure di revisione del trattato e delle sue due componenti. Anche le questioni economiche e sociali devono essere approfondite. La discussione delle raccomandazioni dei gruppi "azione esterna" e "difesa" saranno anch'esse determinanti. La prospettiva della loro traduzione giuridica nel trattato potrebbe essere fondamentale sia per il successo della Convenzione sia per il messaggio che l'Unione europea rivolge all'esterno.

Restano anche le questioni istituzionali e quella della possibile differenziazione dell'Unione. La quantità di questioni da risolvere indica la distanza che rimane da percorrere fino all'adozione del futuro trattato. Nei prossimi mesi, le sessioni della Convenzioni saranno più numerose; tuttavia l'aumento riguarderà principalmente le riunioni del Presidium che coinvolgeranno i partecipanti per un giorno intero anziché per metà giornata.

Come lo attestano le proposte della Commissione europea e quelle del Benelux riguardo al progetto d'architettura presentato da Valéry Giscard d'Estaing, la Convenzione dovrà esaminare proposte sensibilmente divergenti, ed entra con ciò nella fase più decisiva ma anche più difficile da negoziare.

INFORMAZIONI: Osservatorio sociale europeo, rue Paul Emile Janson 13 - 1050 Bruxelles; tel. +3202/5371971 - fax: +3202/ 5392808 - E-mail: info@ose.be - sito web: http://www.ose.be

 

gruppo V: Competenze complementari

La relazione finale elenca le seguenti raccomandazioni:

  • la prima parte del trattato dovrebbe contenere disposizioni che prevedano la delimitazione delle competenze dell'Unione ed i principi generali. Le condizioni e le modalità specifiche per ogni sfera di azione dovrebbero essere invece raggruppate nella seconda parte del trattato;

  • riformulare il riferimento a «un'Unione sempre più stretta» dell'articolo 1 del Tue in modo da evitare di dare l'impressione che il futuro trasferimento di competenze all'Unione rimanga in se stesso uno scopo e un obiettivo dell'Unione stessa;

  • riscrivere gli articoli 3 e 4 del trattato della Comunità europea in modo da rendere chiara la gradazione delle diverse responsabilità dell'Unione e da stabilire una classificazione delle competenze in tre categorie (esclusive, condivise e complementari);

  • denominare "misure di sostegno" quest'ultima categoria (supporting measures);

  • inserire in questa categoria quei settori per i quali gli Stati membri non hanno trasferito alcun potere legislativo all'Unione che, pertanto, non può adottare né regolamenti né direttive;

  • stabilire nel trattato che l'Unione esercita le proprie competenze nel rispetto delle identità nazionali;

  • scrivere nel futuro trattato il principio della scelta della base giuridica in funzione del criterio del centro di gravità dell'azione;

  • prevedere la possibilità per il Consiglio di decidere all'unanimità di derogare all'applicazione dei principi di libertà di circolazione che abbiano un effetto diretto qualora la loro applicazione possa pregiudicare altri obiettivi dell'Ue;

  • definire meglio l'utilizzo dell'articolo 308 del trattato della Comunità europea tramite un maggior coinvolgimento del Parlamento europeo e una procedura di controllo ex ante della Corte di giustizia simile all'attuale articolo 300 del trattato della Comunità europea.

Durante il dibattito in seduta plenaria, la relazione è stata oggetto di rifiuto e di interpretazioni divergenti. Molti ne hanno denunciato il contenuto, assimilandolo ad un tentativo di reintrodurre un elenco delle competenze che fosse funzione degli strumenti utilizzati piuttosto che degli obiettivi da perseguire. Le modifiche terminologiche introdotte sono state fortemente criticate: alcuni hanno richiesto maggior flessibilità sulla base dell'articolo 308.

Presidente: Henning Christophersen. Relazione finale discussa l'8 novembre 2002


Trattato costituzionale per un'Europa sociale e dei cittadini

Pubblichiamo di seguito il documento che la Confederazione europea dei sindacati (Ces) ha presentato come contributo ai lavori della Convenzione europea dopo essere stato adottato dal Comitato esecutivo nei giorni 9-10 ottobre 2002 a Bruxelles.

Nonostante i suoi limiti, il processo di integrazione europea costituisce pur sempre un'importante tappa storica del popolo e delle nazioni europee, alla quale il movimento sindacale ha fornito un efficace contributo fin dal principio, nella convinzione che tale processo avrebbe contribuito alla promozione della pace e della democrazia, come pure allo sviluppo economico e al progresso sociale.

Tuttavia, oggi l'Europa sta entrando in una nuova fase: ben presto il continente sarà unificato attraverso l'allargamento dell'Unione europea. È necessario un governo della globalizzazione a vantaggio di tutti, nel momento in cui i lavoratori e i cittadini in generale si attendono una più efficace soddisfazione dei propri bisogni e delle proprie aspirazioni.

A tal fine, sussiste la necessità di riorientare e perfezionare gli scopi e gli obiettivi dell'Unione europea, procedendo ad una ridefinizione delle sue competenze e ad una riforma istituzionale che garantisca una più solida legittimità democratica.

le sfide della riforma del Trattato

La Ces ritiene che sia giunto il momento di procedere ad una profonda revisione dei trattati sviluppati gradualmente nel corso delle successive Conferenze Intergovernative (Cig). In larga parte si tratta di codificare, razionalizzare e chiarire le norme esistenti dei trattati, ma, come evidenziato nella Dichiarazione di Laeken, la portata delle questioni da esaminare nel processo di riforma del trattato per il "Futuro dell'Europa" è più ampia e più ambiziosa. Una "costituzionalizzazione" dei trattati dell'Unione europea, e quindi la fondazione della cooperazione europea, delle sue missioni e delle sue finalità, costituirà una questione di rilevanza essenziale.

La Ces sostiene la necessità di giungere al più presto ad un accordo su un "Trattato costituzionale dell'Unione europea", (un passo storico verso una vera e propria "Costituzione"), in linea con lo sviluppo dell'Unione sulla base di un progetto equilibrato a livello federale, che preveda simultaneamente sussidiarietà, complementarietà, solidarietà e coesione sociale e che definisca chiaramente gli obiettivi, le competenze, la giurisdizione e la missione dell'Unione.

Un punto chiave per la Convenzione europea nella preparazione alla riforma del trattato della Cig 2004 sarà la sfida vitale consistente nell'avvicinare l'Unione ai lavoratori e ai cittadini. Appare evidente la netta necessità di rafforzare il sostegno popolare al progetto di integrazione europea. L'inclusione della Carta dei diritti fondamentali dell'Ue nel "Trattato costituzionale dell'Unione europea" svolgerà a tale proposito un ruolo cruciale. È necessario rendere chiaramente visibile che "l'Europa fa la differenza" nel farsi carico degli interessi dei cittadini e dei lavoratori nell'era della globalizzazione. Come la recente situazione internazionale ha chiaramente dimostrato, è di importanza cruciale e di grande valore aggiunto che l'Unione europea, unitamente agli Stati membri, sia in grado di svolgere con efficienza il proprio ruolo globale e di raccogliere le sfide globali comuni. Evidentemente nella riforma del trattato assumerà un ruolo centrale la questione di avere "più Europa". Il progetto di integrazione dell'Ue va oltre la creazione di un mercato unico e di una moneta unica; l'obiettivo deve consistere nel raggiungimento di un'effettiva unione politica e sociale.

Ovviamente un tale sviluppo rende ancora più essenziale il superamento del deficit democratico e di trasparenza (anche a livello nazionale) attraverso la riforma del trattato. La missione dell'Unione si è sviluppata considerevolmente dall'avvio del processo ormai mezzo secolo fa; sarà quindi essenziale riformare la legittimità democratica delle istituzioni e delle procedure decisionali dell'Unione in modo da renderle adeguate e in linea con i compiti attuali e futuri.

A tale proposito una questione chiave sarà quella del rafforzamento del ruolo delle parti sociali e della previsione di un sistema europeo di relazioni industriali all'interno del "Trattato costituzionale dell'Unione europea". Sarà inoltre indispensabile che l'Unione riformi le proprie procedure decisionali in modo da garantirne l'efficienza. Questa necessità, già evidente con un'Unione di 15 Stati membri, sarà proporzionalmente accentuata in seguito all'allargamento.

In seguito alle diverse modifiche dei trattati apportate in un periodo di tempo relativamente breve, la riforma del trattato del 2004 dovrebbe essere introdotta in base a criteri che permettano di prepararsi al futuro: è necessaria una struttura del trattato che garantisca un'Unione europea dinamica, in grado di adattarsi, senza che sia necessario riunire innanzitutto una Cig, in modo da soddisfare le richieste in costante evoluzione e permettendo di svolgere il ruolo dell'Unione consistente nel mantenimento della pace, della stabilità, della democrazia, dello sviluppo economico, della diversità culturale e del benessere in Europa e a livello globale.

Non appare quindi eccessivo affermare che l'Unione europea, con il processo di riforma del trattato che è stato avviato, si trova ad una svolta decisiva, e che la Convenzione europea deve farsi carico della pesante responsabilità di fornire una risposta costruttiva a questa sfida comune, spianando quindi la strada verso un esito positivo del processo di riforma della Cig 2004 sul "Futuro dell'Europa".

La Ces sostiene che il percorso costruttivo verso il raggiungimento di questo obiettivo consista nel seguire un "approccio politico", concentrandosi innanzitutto sulle sfide e sulle missioni comuni e quindi ricercando le soluzioni istituzionali al fine di rendere possibile l'attuazione di questi obiettivi concreti, sulla base di criteri generali piuttosto che concentrandosi su discussioni costituzionali astratte sull'architettura o sulla sussidiarietà.

Fin dall'inizio la Ces ha auspicato che la costituzionalizzazione dei trattati dell'Unione europea costituisse il risultato di un "Patto costituzionale", che rispecchiasse nell'interezza i cittadini e la società europea. L'affidamento del mandato ad una Convenzione europea soddisfa una delle precondizioni affinché ciò sia possibile, mentre l'ammissione delle parti sociali europee in qualità di osservatori alla Convenzione permette chiaramente di rafforzare la possibilità di giungere ad un tale Patto costituzionale. La piena partecipazione dei Paesi candidati ai lavori della Convenzione europea va considerata con apprezzamento. La Ces auspica che venga seguito un percorso che renda possibile la conclusione della Cig 2004 in tempo utile per le elezioni del Parlamento europeo e per l'ingresso dei nuovi Stati membri nell'Unione.

Sebbene all'interno del processo di riforma sul "Futuro dell'Europa" sia necessario non trascurare le diverse aspirazioni sulle finalità dell'Unione (ed i fattori all'origine di problemi innegabili sul raggiungimento di accordi sulle riforme più ambiziose emersi anche nel corso della Cig di Nizza), la Ces sottolinea comunque il positivo punto di partenza nella ricerca di risposte comuni europee: nonostante le diverse culture, gli Stati membri condividono valori comuni europei come espressi nella Carta dei diritti fondamentali dell'Ue; si registra un sostegno generale di base per la sostenibilità e per il modello sociale europeo, compreso il ruolo delle parti sociali ed i servizi di interesse generale; gli Stati membri in generale condividono anche criteri comuni in materia di processi decisionali e di istituzioni democratiche ed efficienti. La sfida ed il compito di carattere "pratico" dei lavori della Convenzione europea consisteranno nella ricerca di soluzioni unificanti partendo dall'integrazione europea già raggiunta, considerando le diverse tradizioni costituzionali e le varie strutture politiche degli Stati membri. L'adozione politica della Carta dell'Ue, nonostante le sue carenze, costituisce una pietra miliare nel processo di costituzionalizzazione dell'Europa.

missione dell'Ue e priorità delle organizzazioni sindacali

La Ces ritiene che l'obiettivo generale debba consistere nel raggiungimento di una costruzione europea basata su pace, libertà, democrazia, diritti fondamentali, solidarietà, giustizia sociale, eguaglianza, piena occupazione, qualità del lavoro, coesione sociale e territoriale, benessere e prosperità, e fondata sui principi del modello sociale europeo, che preveda servizi di interesse generale ed un'economia sociale di mercato. Il dialogo sociale ed il ruolo autonomo delle parti sociali, incluso il rispettivo ruolo in qualità di co-regolatori anche a livello europeo, e lo sviluppo di un sistema europeo di relazioni industriali costituiscono di conseguenza un pilastro fondamentale dell'Unione.

Il mercato unico e la moneta unica costituiscono elementi chiave dell'integrazione europea, ma questa non può limitarsi a tali strumenti; l'integrazione europea deve prevedere un'unione sociale e un governo economico europeo, fino ad evolversi verso un'unione politica basata su istituzioni democratiche ed efficaci, oltre al pieno riconoscimento dei diritti civili e sociali. L'Unione avrà anche una chiara missione per quanto riguarda la dimensione esterna e globale.

Per raggiungere tali obiettivi sarà necessario avere "più Europa". L'obiettivo non deve essere quello di ridurre, quanto piuttosto di chiarire, adattare ed ampliare le competenze dell'Ue sulla base delle nuove missioni e delle sfide comuni.

 

gruppo VI: Governance economica

Il gruppo non è stato in grado di ottenere il consenso della plenaria. Si sono formate posizioni maggioritarie (M) e minoritarie (m) sui temi discussi. Non si è espressa alcuna posizione maggioritaria sui grandi orientamenti della politica monetaria (Gope).

  • I compiti, il mandato e lo statuto della Banca Centrale europea (Bce) debbono restare invariati (M). Alcuni membri ritengono che il mandato della Bce debba essere ampliato in modo da includere gli obiettivi di crescita ed occupazione (m).

  • Diritto di proposta della Commissione per quanto riguarda i grandi orientamenti della politica economica (m) e diritto di lanciare avvertimenti agli Stati membri (m) o di proporre tale avvertimento al Consiglio (m) previa consultazione con il Parlamento europeo (m).

  • Diritto della Commissione di lanciare un avvertimento (non più solo di raccomandarlo) in nome del patto di stabilità (M) con potere di decisione del Consiglio (m).

  • Inserimento (M) o non-inserimento (m) nel trattato del metodo di coordinamento aperto.

  • Maggioranza (m) o unanimità (m) in materia fiscale.

  • Ruolo dell'Eurogruppo; formalizzazione del Consiglio Ecofin perché sia in grado di prendere decisioni a nome dei membri della zona euro (m). Alcuni membri sono favorevoli ad un semplice ampliamento della lista dei temi per i quali i candidati all'adesione sono esclusi dal voto (m).

  • Miglioramento della rappresentanza internazionale della zona euro la quale potrebbe essere affidata alla Commissione (m) oppure alla presidenza dell'Eurogruppo (m).

Il dibattito in seduta plenaria ha modificato la situazione; il presidente ha elaborato le seguenti considerazioni:

  • In materia di politica economica e monetaria, egli ha potuto costatare l'atteggiamento nettamente favorevole dell'aula per il mantenimento dell'attuale divisione tra competenze dell'Unione e competenze degli Stati membri.

  • Sulla necessità di inserire nel trattato obiettivi economici e sociali, il Presidium sottoporrà alla Convenzione le proposte di testo.

  • Riguardo al migliore coordinamento delle politiche economiche, malgrado alcune divergenze che permangono sul ruolo dei governi e della Commissione, il presidente ha potuto costatare l'accordo dell'aula nel quadro dell'attivazione dei Gope per quanto concerne la possibilità per la Commissione di rivolgere direttamente ad uno Stato membro interessato un avvertimento senza passare attraverso il Consiglio e che in sede di votazione lo Stato membro interessato sia escluso.

  • Per quanto concerne il Patto di stabilità e di crescita, è condivisa la convinzione che debba essere mantenuto, ma che queste disposizioni non dovrebbero figurare nel trattato.

  • Per quanto riguarda le procedure per i disavanzi eccessivi, egli ha costatato un accordo quanto a permettere alla Commissione di lanciare il primo allarme direttamente allo Stato membro interessato e un "quasi accordo" invece per quanto riguarda la possibilità per il Consiglio di prendere decisioni a maggioranza qualificata sulla base di una proposta della Commissione, escludendo dalla votazione lo Stato membro interessato.

  • Sul tema fiscalità, il presidente ha costatato che una «maggioranza e un vasto numero di convenzionali» auspica che vengano apportate modifiche alle procedure. Egli suggerisce di prevedere nel Trattato costituzionale una lista di misure alle quali si dovrebbe applicare il voto a maggioranza qualificata in Consiglio. Su questa questione, il presidente non ha potuto verificare la presenza di un accordo, ma piuttosto di una evoluzione che costituirà la base per una proposta ulteriore da presentare alla Convenzione. Il Presidium deciderà al momento opportuno una proposta di testo.

  • Per quanto riguarda l'assenza di un accordo sul tema della istituzionalizzazione dell'Eurogruppo, la questione più discussa attiene all'esigenza di sapere se è necessario far appello al Consiglio Ecofin per le decisioni che coinvolgono la zona euro o invece al metodo dalla cooperazione rafforzata. Il presidente ha qualificato come interessanti entrambi le alternative e ha annunciato proposte in merito a seguito di nuove riflessioni.

  • Infine, il presidente ha potuto costatare la presenza di un accordo per quanto riguarda la rappresentanza unitaria della zona euro nello scenario internazionale; la difficoltà rimane però visto che la zona euro rappresenterà numericamente solo la metà dell'Unione europea. Egli ha inoltre verificato l'intenzione da parte dei convenzionali di progredire su questo tema.

Secondo la relazione del gruppo X, il metodo aperto di coordinamento dovrebbe avere valenza costituzionale.

Presidente: Klaus Hansch. Relazione finale discussa il 7 novembre 2002

rispetto dei diritti comuni fondamentali

La Carta dell'Ue costituisce una pietra miliare nel processo di costituzionalizzazione europeo. Costituendo in linea di principio una codifica risultato di un accordo politico sui diritti e sui valori comuni agli Stati membri, affinché essa venga rispettata in tutta l'Unione sarà essenziale diffondere tra i lavoratori e i cittadini la consapevolezza che gli Stati membri, nonostante le differenze culturali, condividono valori europei comuni espressi nella Carta, che riflettono l'indivisibilità dei diritti politici, civili, sociali e sindacali.

La Ces esprime il proprio pressante auspicio affinché la Carta, nonostante le carenze che ancora permangono, venga inclusa come elemento essenziale del Trattato costituzionale dell'Ue in maniera giuridicamente vincolante, (o direttamente come uno dei capisaldi del trattato, o sotto forma di Protocollo allegato al trattato) e che una procedura di monitoraggio politico venga prevista tramite il riferimento al trattato, considerando anche le successive evoluzioni dinamiche.

Una tale procedura di monitoraggio sarà tanto più importante alla luce della evidente impossibilità, a così breve tempo dal raggiungimento di un compromesso nell'ambito della Convenzione della Carta, di migliorarla nel quadro dell'attuale processo di riforma del trattato. Tuttavia affinché la Ces sostenga la Carta, la precondizione principale è che venga posto rimedio ai difetti del trattato in materia di diritti sindacali transnazionali così come proposto dalla Ces, attraverso un'inclusione esplicita nel Trattato costituzionale del principio del rispetto dei diritti sindacali transnazionali e dell'autonomia delle parti sociali a livello europeo e transfrontaliero.

Dato che la Carta dell'Ue non implica cambiamenti per gli Stati membri per quanto riguarda la protezione dei diritti fondamentali, affermando essa esplicitamente di rivolgersi all'Unione e alle sue istituzioni «nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà» e soltanto agli Stati membri nella misura in cui essi ottemperano al diritto comunitario, la Ces propone inoltre che il Trattato costituzionale preveda un obbligo per gli Stati membri a sottoscrivere e a rispettare i diritti equivalenti sanciti dagli strumenti europei ed internazionali sui quali si basa la Carta dell'Unione europea.

La Ces auspica inoltre che l'Ue sottoscriva la Convenzione europea sui diritti umani.

sistema europeo di relazioni industriali

Una delle priorità principali per la Ces consiste nel garantire che il Trattato costituzionale ed il trattato politico dell'Ue riconoscano i diritti sindacali transnazionali e rafforzino l'autonomia ed il ruolo, anche in qualità di co-regolatori, delle parti sociali a tutti i livelli. Sarà di grande significato che anche a livello europeo, come già accade a livello nazionale nei diversi Stati membri, venga rispettato il principio della "sussidiarietà orizzontale". L'obiettivo principale consiste nel collegare ai trattati riformati: 1) le condizioni quadro che permettano un sistema europeo di relazioni industriali garantendo in particolare il rispetto dei diritti sindacali transnazionali (ad esempio all'informazione e alla consultazione all'interno dell'impresa, la libertà di riunione e di associazione e l'azione e la contrattazione collettiva) secondo modalità che rispettino appieno i sistemi nazionali di azione e di contrattazione collettiva, nonché l'autonomia delle parti sociali; 2) il ruolo e i diritti delle parti sociali europee in qualità di co-regolatori, oltre al rispettivo coinvolgimento nel processo decisionale a livello di Unione europea in generale per quanto attiene alla consultazione e alla concertazione, in tutte le questioni che riguardino il loro interesse e le loro responsabilità dirette, applicando quindi il principio della "sussidiarietà orizzontale". La riconferma delle norme del Pilastro della Politica sociale già in vigore (articoli 138-139 del Trattato delle Comunità europee - Tce) riguardo al ruolo delle parti sociali europee costituisce un obiettivo chiave.

Di conseguenza appare necessario garantire che le norme del trattato, soprattutto l'articolo 137, paragrafo 5 del Tce (Nizza), non costituiscano un ostacolo alla garanzia del rispetto dei diritti sindacali fondamentali. A meno che non sia possibile dimostrare la compatibilità a tale proposito, la Ces sottolinea la necessità di emendare l'articolo 137, paragrafo 5 del Tce attuale (Nizza) cancellando il riferimento al "diritto di associazione" e al "diritto di sciopero".

Al fine di rafforzare il dialogo sociale, il Trattato dovrebbe prevedere l'istituzione di una "infrastruttura europea permanente delle parti sociali" avente come obiettivo quello di garantire e sviluppare una consultazione, un dialogo sociale e una negoziazione istituzionalizzata con le parti sociali riconosciute a livello interprofessionale e settoriale su questioni collegate al Trattato dell'Ue garantendo la massima efficienza.

Allo stesso modo, va chiarita la questione delle norme rilevanti del trattato per quanto riguarda la "concertazione sociale" in relazione agli incontri al vertice a carattere sociale e ai comitati del Consiglio, come pure in relazione alle attività di relazione esterna (Oil, Omc, istituzioni finanziarie internazionali, Onu), nonché agli accordi sul commercio bilaterale ed altri.

Secondo una prospettiva integrata nella proposta della Ces, le parti sociali europee, nel quadro delle rispettive competenze, devono completare la riforma dei trattati proposta con uno specifico accordo tra le parti sociali che stabilisca il quadro per negoziati autonomi a livello europeo e transfrontaliero, ivi comprese le questioni correlate di arbitrato, mediazione e conciliazione.

Allo stesso modo la Ces propone la riforma della Corte di Giustizia europea (Cge) al fine di garantire alle parti sociali: a) lo status di "candidati privilegiati", incluso il diritto di sottoporre casi alla Cge in merito alle istituzioni dell'Ue che abbiano mancato di rispettare o che abbiano violato un obbligo sancito nel Trattato; b) il diritto di essere consultate e di presentare osservazioni scritte nei casi sottoposti alla Cge per quanto riguarda il diritto comunitario nell'attuazione di accordi quadro in materia di dialogo sociale nell'Ue.

Inoltre, per quanto riguarda i casi relativi all'attuazione e all'interpretazione dell'acquis comunitario sociale o i casi relativi ai diritti dei lavoratori o ai diritti sindacali, sarà necessario che questi vengano esaminati da una sezione distinta del tribunale che tratti specificamente questioni sociali e del lavoro, la cui composizione preveda la partecipazione di esperti assistenti nominati dalle parti sociali.

La proposta di riforma del trattato della Ces va vista come un contributo al processo di ulteriore sviluppo della dichiarazione congiunta di Laeken delle parti sociali europee e nel contesto della Convenzione europea, al fine di riesaminare e razionalizzare uno sviluppo storico e graduale, con l'obiettivo di istituire un quadro coerente ed efficiente a livello di Unione europea, anche in termini di costi, per rafforzare il ruolo e le responsabilità delle parti sociali. Un tale quadro deve includere le procedure già esistenti e deve rivelarsi adeguato e flessibile alla luce dei possibili sviluppi futuri verso un sistema europeo di relazioni industriali.

La Ces auspica che tali proposte vengano discusse ed ulteriormente sviluppate unitamente alle altre parti sociali europee nel contesto del dibattito sulla riforma della Convenzione europea, soprattutto per quanto riguarda una proposta concreta per l'introduzione di una "infrastruttura europea permanente delle parti sociali", ma anche in relazione ad un accordo supplementare che istituisca un quadro per negoziati autonomi a livello europeo, ivi comprese le questioni correlate di arbitrato, mediazione e conciliazione.

 

gruppo VII: Azioni esterne

Il mandato del gruppo è imperniato sul miglioramento dell'efficacia e della coerenza dell'azione esterna dell'Unione, e si basa principalmente sulle raccomandazioni adottate dal gruppo di lavoro III sulla personalità giuridica. Dall'ultima bozza di relazione emergono i seguenti orientamenti:

  • riconoscimento di una competenza esterna esplicita dell'Unione quando essa possiede una competenza interna; procedura per la conclusione di accordi: voto a maggioranza qualificata;

  • le materie che attualmente rientrano nel primo Pilastro continueranno ad essere assoggettate al metodo comunitario;

  • orientamento molto favorevole al voto a maggioranza qualificata in materia Pesc, eccezion fatta per la difesa;

  • orientamento molto favorevole all'esercizio delle funzioni di Alto rappresentante per la Pesc e di Commissario incaricato delle relazioni esterne da parte di un "Rappresentante europeo per gli Affari esterni" (un'unica persona per una duplice veste). Quale vicepresidente della Commissione, egli dovrebbe essere nominato dopo approvazione da parte del presidente della Commissione e del Parlamento europeo.

Nella relazione orale del 6 dicembre scorso, Dehaene ha sottolineato che questa persona dovrebbe presiedere il Consiglio delle Relazioni esterne, distinto dal Consiglio Affari generali, senza diritto di voto ma con diritto di iniziativa. Egli ha aggiunto che il gruppo difende la rappresentanza dell'Unione in quanto tale nelle organizzazioni internazionali, come ad esempio le organizzazioni specializzate dell'ONU.

Presidente: Jean-Luc Dehaene. Presentazione della relazione finale 20-21 dicembre 2002

un governo economico europeo

Una delle principali priorità della Ces consiste nell'inclusione del "governo economico europeo" tra le missioni chiave dell'Unione europea all'interno del Trattato costituzionale, in base ai principi dell'economia sociale di mercato, e nella successiva istituzione all'interno del trattato politico dell'Ue di un quadro di governo economico europeo come compito comune, al fine di rendere possibile il perseguimento degli obiettivi di un'economia sociale di mercato.

La prospettiva sociale del progetto di integrazione europea è stata modificata dalle riforme dei trattati di Maastricht e di Amsterdam. Sebbene l'integrazione non sia ancora completa, il trattato dell'Unione ed i rispettivi obiettivi (articolo 2 del Trattato dell'Unione Europea - Tue), i principi e le attività comunitarie (articoli 2 e 3 Tce), l'introduzione dell'euro, il ruolo riconosciuto delle parti sociali europee, le nuove competenze in materia di politiche sociali, il concetto di modello sociale europeo, la strategia europea sull'occupazione, la cooperazione in materia di politica economica e la strategia di Lisbona in materia di sostenibilità economica e sociale costituiscono tutti pilastri di grande importanza che dimostrano come le ambizioni del progetto di integrazione europea vadano ben oltre la creazione di un mercato unico ed il conseguimento di un'unione monetaria. Oggi l'obiettivo consiste nell'istituire un'unione economica, sociale e politica in cui gli obiettivi economici, occupazionali e di politica sociale vengano promossi direttamente in qualità di obiettivi di coordinamento europeo, sulla base del modello sociale europeo e dei suoi valori. L'accordo su una tale prospettiva sociale e l'obiettivo dell'integrazione europea dovrebbero trovare esplicita affermazione nei trattati.

Di conseguenza la Ces presenta le seguenti sette proposte:

1. economia sociale di mercato: il riferimento essenziale del trattato (articoli 4, 98 e 105 Tce) dovrebbe essere quello ai principi dell'economia sociale di mercato, piuttosto che ad «un'economia di libero mercato con una libera concorrenza», che non si rivela più adeguato.

2. piena occupazione: allo stesso modo è necessario indicare chiaramente che l'obiettivo dell'Unione (articolo 2 Tue) e il compito della Comunità (articolo 2 Tce) consiste nel promuovere la "piena occupazione" (e non un obiettivo non meglio definito di «un elevato livello occupazionale»); lo stesso vale per il concetto di "inclusione sociale".

3. governo economico europeo: l'obiettivo di un "governo economico europeo" deve costituire una missione chiave dell'Ue nel Trattato costituzionale (articolo 2 Tue, articoli 2 e 3 Tce) e, di conseguenza, il quadro per un governo economico europeo deve costituire un compito comune nei trattati politici dell'Unione nel tentativo di perseguire gli obiettivi di un'economia sociale di mercato (ad esempio articoli 3 e 4 Tce). L'obiettivo deve consistere nella creazione di un quadro che preveda la partecipazione di tutti gli Stati membri e in cui le parti sociali godano di un ruolo istituzionalizzato. Considerando tutti i fattori sopra citati, l'obiettivo di un quadro di governo economico europeo deve consistere nell'approfondire e migliorare il coordinamento delle politiche macroeconomiche, piuttosto che nel ricercare l'adozione di un'unica politica economica comune.

Sarebbe auspicabile procedere all'istituzione di un "Ecofin dell'area dell'euro" per l'esercizio delle norme del trattato relative al governo economico dell'area in questione.

4. strategia di sostenibilità economica e sociale dell'Ue: le procedure che reggono la strategia economica, sociale ed ambientale dell'Unione, ovvero la strategia chiave dell'Ue inaugurata nei Consigli europei di Lisbona e di Stoccolma, devono essere chiaramente delineate nel trattato politico dell'Ue. In generale, la Ces è disposta ad accettare le proposte presentate dalla Commissione nella sua Comunicazione del mese di agosto del 2002 sulle procedure di razionalizzazione. In tal modo:

a) l'annuale Consiglio europeo di primavera fissa gli orientamenti politici generali dell'Unione su questioni economiche, sociali e di sostenibilità;

b) prima del Consiglio europeo di primavera, la Commissione presenta: il "Pacchetto di attuazione" suddiviso in due sezioni che trattano rispettivamente l'attuazione delle Linee guida generali in materia di politica economica e le Linee guida sull'occupazione; il "Rapporto di sintesi" con le proposte per le conclusioni del Consiglio;

c) successivamente al Consiglio europeo, la Commissione presenta un "Pacchetto di linee guida", anche in questo caso diviso in due sezioni, che tratta le Linee guida generali in materia di politica economica e le Linee guida sull'occupazione, da sottoporre rispettivamente al Consiglio Ecofin e al Consiglio Occupazione, prima dell'approvazione da parte del Consiglio europeo estivo e dell'adozione da parte dei rispettivi Consigli.

Il Parlamento europeo, i parlamenti nazionali e le parti sociali europee dovranno essere in grado di svolgere il proprio ruolo nell'arco di tutte le procedure sopra citate. Sarà necessario tenere un Vertice sociale tripartito delle parti sociali per la crescita e l'occupazione in relazione a quanto stabilito dal Consiglio europeo di primavera. Soprattutto alla luce dell'importante ruolo del "metodo aperto di coordinamento", è necessario che i governi degli Stati membri garantiscano la consultazione ed il consenso dei parlamenti nazionali conformemente alle procedure costituzionali nazionali.

5. linee guida generali in materia di politica economica:

a) È necessaria coerenza tra le linee guida economiche e le linee guida in materia di occupazione. Di conseguenza il "mainstreaming occupazionale" deve costituire parte integrante delle linee guida generali in materia di politica economica. Si propone quindi di emendare l'attuale versione dell'articolo 99 paragrafo 2 prima parte Tce aggiungendo quanto segue: «Le presenti linee guida (linee guida generali in materia di politica economica) dovranno essere coerenti con le linee guida sull'occupazione adottate secondo quanto stabilito all'articolo 128».

b) Al fine di rendere le procedure esistenti più razionali ed efficaci, le linee guida generali in materia di politica economica e le procedure relative ai deficit eccessivi (alla base del Patto di stabilità e di crescita) devono essere riunite e gli articoli da 98 a 104 del Tce vanno raggruppati. È necessario chiarire che l'obiettivo delle linee guida generali in materia di politica economica e dei patti operativi per conferire efficacia a tali articoli consiste nella promozione della crescita al pari della stabilità.

c) Più nello specifico, quanto stabilito all'articolo 104 del Tce va ulteriormente chiarito garantendo che l'obiettivo del pareggio di bilancio sia oggetto di una valutazione adattata ciclicamente; la spesa per investimenti non deve essere considerata come deficit (ad esempio la cosiddetta "regola d'oro"); inoltre gli Stati membri con basso indebitamento devono avere una maggiore flessibilità in merito ai livelli del deficit.

d) Come proposto dalla Commissione, gli Stati membri sono tenuti ad informare l'Unione e gli altri Stati membri in merito a qualunque cambiamento di politica prima che questo venga introdotto; a tale proposito è necessario introdurre un insieme comune di regole attinenti allo svolgimento delle politiche economiche.

e) La riforma delle procedure deve al tempo stesso garantire, come proposto dalla Commissione, che: «Gli strumenti di coordinamento della politica economica, in particolare le linee guida principali ed i pareri sui programmi di stabilità e di convergenza, devono essere redatti sulla base di proposte della Commissione piuttosto che in base a semplici raccomandazioni che il Consiglio possa trascurare in virtù di una maggioranza qualificata».

6. tassazione: dato l'evidente ruolo svolto dalla tassazione nel garantire la base delle risorse degli Stati membri, appare di importanza cruciale contrastare una concorrenza fiscale negativa, che riduce i mezzi a disposizione degli Stati membri per il perseguimento di politiche attive. Si propone quindi di modificare la norma decisionale in merito alle imposte relative al mercato interno, passando dall'unanimità al voto a maggioranza qualificata tramite codecisione tra Consiglio e Parlamento europei, introducendo un nuovo articolo nel Tce, precisamente l'articolo 93, paragrafo 2 del trattato: «Il Consiglio, tramite voto a maggioranza qualificata e in codecisione con il Parlamento europeo, potrà approvare norme per l'armonizzazione della legislazione relativa alle imposte minime sulle società, sui capitali e sulle imposte a carattere ambientale».

7. la Banca Centrale europea: È necessario che il trattato indichi con maggiore chiarezza che la Bce ha la responsabilità di sostenere la crescita, gli investimenti e l'occupazione e non soltanto la stabilità, e che quindi è tenuta a sostenere l'obiettivo del trattato relativo alla "piena occupazione"; l'obiettivo relativo all'inflazione va quindi stabilito alla luce della sopra citata considerazione.

Per aumentare la trasparenza e quindi promuovere una maggiore responsabilità, la Bce dovrebbe essere tenuta a pubblicare i verbali delle riunioni del Consiglio direttivo (che fissa i livelli dei tassi di interesse). Il trattato deve prevedere l'istituzione di un comitato consultivo della Bce composto di tutti gli attori partecipanti, ivi comprese le parti sociali europee.

 

gruppo VIII: Difesa

Il mandato del gruppo è il seguente: l'Unione deve dotarsi di una vera capacità operativa compresa una capacità militare* Si deve pensare di stabilire dei criteri d'ammissione e un patto ai quali in seguito bisognerà conformarsi* Come garantire un processo decisionale rapido durante un'operazione di gestione di crisi* Come assicurare la coerenza della pianificazione delle operazioni di gestione di crisi guidate dall'Unione* Con quali strumenti assicurare una maggior efficacia e una economia di scala nelle politiche di ricerca, di sviluppo e di acquisizione di armamenti* Il gruppo propone:

  • di aumentare la capacità di gestione delle crisi rafforzando il ruolo dell'Alto rappresentante e assicurando un'unità di comando sul terreno (Rappresentanti Speciali) e alleggerendo le procedure di bilancio;

  • di mantenere e rafforzare le strutture istituzionali esistenti nel settore della Pesd;

  • di prevedere presso il Consiglio una personalità politica che agisca sotto l'autorità del Consiglio, porti avanti l'azione dell'Unione e coordini gli sforzi degli Stati membri (futuro Alto rappresentante da definire in funzione dei risultati del gruppo di lavoro VII azione esterna);

  • di prevedere il controllo parlamentare;

  • di inserire una nuova clausola che consenta di mobilitare tutti gli strumenti di cui l'Unione dispone al fine di prevenire le minacce terroristiche;

  • di creare un pool di protezione civile;

  • di modernizzare le missioni di Petersberg che potrebbero essere completate con delle missioni di prevenzione e di appianamento dei conflitti;

  • potere decisionale: principio del consenso piuttosto che dell'accordo, astensione costruttiva e creazione di una forma di Eurozona per la difesa (cooperazione rafforzata);

  • proposta di creare un'Agenzia europea dell'armamento e di un'agenzia comune delle capacità.

Presidente: Michel Barnier. Discussione della relazione finale 20-21 dicembre 2002

i servizi di interesse generale

Uno degli obiettivi chiave della Ces consiste nel riequilibrare la missione dei servizi di interesse generale in base agli obiettivi del mercato interno e alle regole della concorrenza nel quadro della riforma dei trattati dell'Ue, sostenendo quindi la dimensione sociale del mercato interno. Un ulteriore obiettivo consiste nel permettere una promozione attiva dei servizi di interesse generale a livello di Unione europea, pur nel pieno rispetto della sussidiarietà.

È indubbio che i servizi di interesse generale costituiscono una pietra miliare del modello sociale europeo. Il ruolo cruciale di servizi di interesse generale che siano efficienti e di qualità elevata nel perseguimento degli obiettivi e degli scopi della "strategia di sostenibilità economica e sociale di Lisbona", inclusi quelli relativi alla coesione sociale e territoriale, costituisce anch'esso un elemento acquisito. Lo stesso dicasi di un allargamento completato con successo.

Tuttavia, una tale prospettiva non trova sufficiente riflesso nei trattati. L'attuale formulazione dell'articolo 16 Tce in materia di servizi di interesse economico generale non garantisce una situazione di equilibrio. Appare quindi importante riformare i trattati in modo da adeguarli, tra l'altro, alla missione dell'Ue.

Poiché esiste una diffusa preoccupazione politica per quanto riguarda il non auspicato trasferimento di competenze dagli Stati membri all'Unione, un elemento chiave della riforma del trattato deve consistere nel raggiungimento di una maggiore chiarezza giuridica, ma anche di una maggiore chiarezza generale, per quanto riguarda la portata e la misura delle norme relative alla concorrenza, al fine di garantire alle autorità pubbliche il necessario spazio di manovra per sviluppare, modernizzare ed organizzare in maniera efficiente i propri servizi di interesse generale.

In questa fase la proposta di trattato della Ces si indirizza primariamente alle questioni costituzionali. Alla luce delle discussioni della Convenzione su una proposta di Trattato costituzionale, la Ces tornerà sulla questione dei servizi di interesse generale all'interno del trattato politico dell'Ue, considerando la propria proposta per la Cig di Nizza in base alla Carta dei servizi di interesse generale stabilita congiuntamente dalla Ces e dal Centro europeo delle imprese a partecipazione pubblica (Ceep).

Oltre al diritto sancito nella Carta dei diritti fondamentali dell'Ue all'articolo 36 relativamente all'accesso ai servizi di interesse economico generale, la Ces propone quanto segue:

1) che i principi che reggono i servizi di interesse generale siano collegati alle norme del Trattato costituzionale e vengano quindi inclusi all'interno degli "obiettivi comuni" (articolo 2 Tue): «garantire e promuovere, nell'ambito delle rispettive competenze ed attività, servizi di interesse generale di qualità elevata e basati sui principi di universalità, pari accesso, neutralità della titolarità, prezzo equo, qualità del lavoro, occupazione di qualità, sicurezza e giustizia sociale. L'Unione garantirà in particolare che gli obiettivi di cui al presente articolo siano rispettati anche in tutte le sue attività esterne»; e in qualità di obiettivo per le "attività comuni" (articolo 3.1 Tce): «misure per la garanzia e la promozione dei servizi di interesse generale»;

2) che l'Articolo 16 Tce venga modificato come segue:

« a) Dato il ruolo svolto dai servizi di interesse generale nel quadro dei valori condivisi dell'Unione, come pure in base al loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, la Comunità e gli Stati membri, ciascuno nel quadro dei rispettivi poteri e nell'ambito della portata dell'applicazione del presente Trattato, si adopereranno affinché tali servizi operino sulla base dei principi e delle condizioni che permettano l'adempimento alle rispettive missioni.

b) Gli enti nazionali, regionali e locali degli Stati membri dovranno rimanere liberi, conformemente alla legislazione e alle procedure nazionali, di determinare le modalità in cui intendano erogare servizi di interesse generale.

c) Fatto salvo l'esercizio di qualsivoglia autorità ufficiale o attività non a scopo di lucro, le norme dell'Ue sulla concorrenza saranno valide per l'organizzazione e l'erogazione dei servizi di interesse generale solamente nella misura in cui ciò verrà stabilito settore per settore da parte del Consiglio e del Parlamento europei (voto a maggioranza qualificata e codecisione) e considerando debitamente i principi e gli obiettivi dei servizi di interesse generale. Per quanto riguarda gli aiuti statali, i diritti speciali od esclusivi concessi nel quadro dell'organizzazione dei servizi di interesse generale non vanno considerati come misure di distorsione della concorrenza laddove le somme concesse per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti siano adeguate».

 

gruppo IX: Semplificazione

Semplificazione del numero di strumenti

* Tre strumenti obbligatori: 1) La «legge dell'Unione europea», in breve «legge Ue» in sostituzione dell'attuale regolamento nonché l'attuale decisione quadro e la Convenzione della cooperazione in materia giudiziaria e penale il cui effetto diretto potrebbe non essere riconosciuto. 2) La «legge quadro dell'Unione europea» «legge quadro Ue», in sostituzione dell'attuale direttiva nonché della decisione di cooperazione in materia giudiziaria e penale il cui effetto diretto potrebbe non essere riconosciuto. 3) La decisione che sarebbe un atto obbligatorio non legislativo con portata più ampia di quella dell'attuale articolo 249 del Tce.

Tenuto conto della necessità di preservare la specificità degli strumenti di politica estera e di sicurezza comune (Pesc), il gruppo propone di ridenominare i tre strumenti («strategie comuni», «azioni comuni» e «posizioni comuni») con quello di «decisione Pesc» il cui contenuto sarà precisato, conservando le attuali procedure di adozione.

  • Gli strumenti non obbligatori: la raccomandazione e il parere, due atti non vincolanti.

  • Atti atipici: si tratta di atti non previsti dal trattato e sprovvisti in linea di principio di valore giuridico vincolante (risoluzioni, conclusioni, dichiarazioni...) per i quali il gruppo propone di seguire una regola generale: il legislatore Consiglio/Parlamento si astiene dall'utilizzare questi strumenti se esiste già una procedura legislativa in corso sugli stesse temi.

Per quanto riguarda l'armonizzazione nella redazione, si dovrebbe ricorrere al termine "misura" solo se si vuole lasciare alle istituzioni la scelta dello strumento da adottare.

  • Metodo aperto di coordinamento: dovrebbe avere rango costituzionale. Riguarda l'azione concertata degli Stati membri al di fuori delle competenze attribuite all'Unione dai trattati. Non va confuso con le competenze di coordinamento fondate sulle basi giuridiche dei trattati soprattutto in materia di economia e di occupazione.

  • Per quanto riguarda la gerarchia degli atti, il gruppo propone di procedere ad una delimitazione chiara e precisa tra atti legislativi e esecutivi, ma anche di riconoscere l'esistenza di una legislazione delegata. Il legislatore dovrebbe definire caso per caso l'esigenza di far ricorso ad atti delegati piuttosto che ad atti esecutivi e quale impatto potrebbero avere. Sono proposte tre categorie di atti: atti legislativi (adottati in base al trattato e in grado di delegare alla Commissione l'adozione di atti delegati), atti delegati (che sviluppano o modificano un atto legislativo nell'ambito di un'abilitazione stabilita dal legislatore) ed atti esecutivi (atti di attuazione degli atti "legislativi", di atti "delegati" o degli atti previsti dal trattato stesso).

La denominazione di «regolamento» potrebbe essere riservata all'adozione di atti «delegati» e di atti di esecuzione.

Semplificazione delle procedure

  • Il gruppo raccomanda che le procedure decisionali siano enumerate nella prima parte del Trattato costituzionale e la descrizione particolareggiata nella seconda. Il gruppo raccomanda la generalizzazione del voto a maggioranza qualificata del Consiglio simmetrica alla procedura di codecisione e l'applicazione della codecisione come regola generale per l'adozione di atti legislativi (ci sarebbero comunque delle eccezioni). Viene proposta inoltre l'eliminazione della procedura di cooperazione. Il parere conforme dovrebbe essere la regola generale utilizzata per la ratifica degli accordi internazionali. La procedura elettorale uniforme è una procedura speciale poiché richiede anche la ratifica dei Parlamenti nazionali.

  • La procedura di bilancio: il gruppo raccomanda di ammodernare la procedura di bilancio (articolo distinto nel Trattato costituzionale) allineandola alla procedura di codecisione semplificata e di abrogare la distinzione tra spese obbligatorie e non obbligatorie (So/Sno). Per la semplificazione della procedura di bilancio, il Parlamento europeo dovrebbe avere l'ultima parola per quanto concerne le spese e il Consiglio per le "risorse" e per le prospettive finanziarie pluriennali. Queste ultime non sarebbero sottoposte alla codecisione bensì adottate previo parere conforme del Parlamento europeo.

  • Infine, per quanto concerne la qualità della legislazione, il gruppo propone di intensificare la consultazione, di redigere una scheda d'impatto, di ricorrere più spesso a metodi di "autoregolazione" da parte dei settori interessati o di "coregolazione" mediante la collaborazione tra i suddetti settori e le autorità politiche, di migliorare la rifusione e la codificazione del diritto comunitario nonché di migliorare la redazione della legislazione.

Presidente: Giuliano Amato. Relazione finale discussa in plenaria il 5 dicembre 2002

l'Unione in qualità di attore globale

Il ruolo esterno dell'Unione riguarda una futura missione chiave per la cooperazione europea e sarà al centro della richiesta di "più Europa" e di un ampliamento delle sue competenze. Come chiaramente evidenziato dalla situazione recente, è essenziale e di grande valore aggiunto che insieme agli Stati membri l'Ue sia in grado di svolgere il proprio ruolo e di raccogliere nella massima efficienza le sfide globali comuni.

È importante per tutti gli europei che gli Stati membri possano svolgere il proprio ruolo di attore globale attraverso la cooperazione all'interno dell'Unione, ivi compresa l'area della politica estera e della politica di sicurezza per quanto attiene al mantenimento della pace e della stabilità, contribuendo alla giustizia sociale, alla democrazia e al rispetto dei diritti umani e sindacali. L'Unione avrà anche una chiara missione nella sua dimensione esterna e globale per quanto riguarda l'asilo e l'immigrazione, lo sviluppo e gli aiuti, la promozione della democrazia e dei diritti fondamentali, lo sviluppo globale economico e sociale sostenibile e la necessità di gestire la globalizzazione in generale. È quindi necessario che in futuro l'Ue sia in grado di svolgere un ruolo più attivo in qualità di attore globale.

Al fine di garantire la coerenza, sarà importante che l'Ue rafforzi le proprie competenze nel campo delle politiche in materia di asilo e di immigrazione includendo tale missione all'interno del percorso comunitario. La Ces è convinta del fatto che una politica europea comune sull'immigrazione corredata di regole chiare costituisca anche il miglior rimedio contro il razzismo e la discriminazione. Inoltre, le possibilità per l'Ue di agire con efficacia nella prevenzione e nella lotta al razzismo e alla xenofobia vanno rafforzate anche tramite l'applicazione del principio del voto a maggioranza qualificata in queste tematiche.

La rappresentanza esterna nel commercio internazionale all'interno dei forum e delle istituzioni economiche e finanziarie costituisce una delle missioni centrali dell'Ue, non da ultimo anche dal punto di vista della maggioranza dei più piccoli tra gli Stati membri. Un'allocazione ed un'organizzazione ottimale delle competenze dell'Unione svolge un ruolo chiave in merito alla possibilità per l'Ue di soddisfare la domanda pubblica di una "gestione della globalizzazione". Sarà quindi importante passare in rassegna e procedere alla riforma delle norme del trattato relative alla rappresentanza esterna dell'Ue in modo che essa possa operare "con un'unica voce".

Il trattato politico dell'Ue del futuro dovrà anche prevedere una norma che richieda all'Unione di difendere e promuovere i principi comunitari, come definiti nella proposta della Ces per i servizi di interesse generale nel quadro dei suoi rapporti di economia e commercio estero, in particolare all'interno di Omc, Banca Mondiale e Fmi.

Mentre è necessario che i principi e gli obiettivi di base delle politiche dell'Unione in questi settori vengano mantenuti, sarà comunque essenziale procedere ad una riforma, specialmente con l'allargamento delle competenze, in particolare in materia di trasparenza, legittimità democratica e responsabilità.

struttura del Trattato e quadro istituzionale

Come già delineato in precedenza, la Ces ritiene che sia giunto il momento di procedere ad una revisione approfondita dei trattati sviluppati gradualmente nel corso delle Cig successive. Si tratta in pratica di: a) codificare, razionalizzare e chiarire le norme esistenti del trattato; b) permettere all'Unione di raccogliere le sfide attuali e di espletare la propria funzione in maniera efficiente sulla base della sua missione (attuale e futura); c) riformare l'architettura istituzionale; d) abolire la struttura attuale del trattato basata su tre pilastri. Una questione chiave sarà la "costituzionalizzazione" dei trattati dell'Ue.

La Ces appoggia la necessità di sforzi volti a raggiungere immediatamente un accordo su una struttura a due trattati per la cooperazione nell'Unione composta di: 1) un "Trattato costituzionale dell'Unione europea", (che costituirebbe un passo storico verso una vera e propria "Costituzione") contenente i principi della costituzione; 2) un "Trattato politico dell'Unione europea", ovvero un documento operativo contenente le norme per le rispettive aree politiche concrete all'interno delle competenze dell'Unione.

La posizione della Ces a favore di "una struttura federalmente bilanciata, che pratichi simultaneamente sussidiarietà, complementarietà e solidarietà, e che definisca chiaramente gli obiettivi, la giurisdizione, la missione e le competenze dell'Unione", riflette la pertinenza e la necessità, per ragioni evidenti nello stadio attuale di sviluppo dell'integrazione europea, di applicare un approccio operativo flessibile ed aperto basato su un insieme di principi generali nella scelta delle strutture più adeguate per raccogliere le sfide e le missioni a livello di Ue nella maniera più efficiente possibile.

Nella riforma del trattato, sarà necessario attuare il cosiddetto gender mainstreaming, sia nella formulazione, sia nel contenuto del trattato e delle sue norme. È infatti necessario garantire che l'obiettivo generale dell'eguaglianza trovi applicazione nel mercato del lavoro e oltre, ovvero in tutte le aree politiche. La Ces eserciterà un'azione di monitoraggio e proporrà iniziative adeguate in proposito.

a) Trattato costituzionale: l'obiettivo della Ces consiste nel giungere ad un "Trattato costituzionale per un'Europa dei cittadini", che comprenda gli elementi di seguito indicati:

- i principi, i diritti e i valori fondamentali alla base dell'Unione;

- le competenze e la missione dell'Unione, gli obiettivi politici ed i compiti e le attività comuni. Quanto debba essere incluso nel Trattato costituzionale o nel Trattato Politico dovrà essere oggetto di un chiarimento specifico. Inoltre, in generale, i target quantitativi devono fare riferimento alla legislazione secondaria;

- strumenti e procedure decisionali;

- istituzioni, incluso il ruolo dei parlamenti nazionali (e regionali) come pure quello delle parti sociali.

b) Principi guida per la revisione e la riforma dell'architettura istituzionale: a livello europeo, la Ces sottolinea in che misura sia necessario per l'Unione disporre di istituzioni e di procedure decisionali più trasparenti, più democratiche e più efficienti, in particolare alla luce del quasi raddoppiamento dell'Unione, sia in termini di numero di Stati membri, sia per quanto riguarda i forti interessi nazionali tradizionali relativi al numero di rappresentanti e di componenti delle diverse istituzioni dell'Unione.

Dal punto di vista sindacale, e più concretamente nel quadro delle principali priorità politiche sindacali, è necessario considerare i seguenti principi guida e le seguenti proposte nella revisione e nella riforma dell'architettura istituzionale:

* competenze: Oltre al principio di "un'Unione costruita sul diritto", sarà anche necessario soddisfare i criteri di decisioni democratiche legittime politiche ed esecutive. A tale proposito, un prerequisito indispensabile consiste nel fare in modo che i diritti fondamentali entrino di diritto nel Trattato costituzionale, nel quadro delle missioni attuali e future dell'Unione. Di tutta evidenza andranno chiaramente definite le competenze e sarà necessario chiarire nel concreto le rispettive aree politiche e le missioni, dato che senza una chiara assegnazione delle competenze non potranno esservi responsabilità definite. Dovrà inoltre essere rispettato il principio secondo il quale qualsivoglia competenza politica o esecutiva debba fondarsi su criteri di responsabilità democratica (il che comporta l'analisi delle questioni relative alle procedure decisionali, che si esplicano attraverso un mandato elettivo e l'applicazione del principio parlamentare). Oltre alle tradizionali quattro categorie di competenze (competenze esclusivamente comunitarie, competenze esclusivamente nazionali, competenze condivise e competenze complementari), va rilevato che il "metodo aperto di coordinamento" implica una quinta categoria: le "competenze combinate" (ovvero competenze al tempo stesso nazionali e comunitarie).

La grande attenzione prestata fino ad ora al chiarimento di queste specifiche categorie di competenze e l'applicazione e il rispetto del principio di "sussidiarietà" riflettono innanzitutto le evidenti carenze dell'Unione per quanto riguarda le procedure di responsabilità democratica. Naturalmente è necessario che le competenze vengano formulate con precisione, ma come già evidenziato chiaramente nel dibattito della Convenzione sussiste la necessità al tempo stesso di evitare l'adozione di definizioni eccessivamente rigide e di garantire la flessibilità nei confronti delle richieste future. Inoltre il metodo aperto di coordinamento contribuisce evidentemente alla "confusione". Quindi, oltre a garantire adeguati meccanismi di controllo giudiziario e politico, la sfida consisterà nel riformare il trattato in modo da garantire l'applicazione di procedure decisionali democratiche legittime, ivi compreso il metodo aperto di coordinamento, oltre a garantire all'Unione una personalità giuridica. L'adozione di una tale vasta riforma permetterebbe di porre rimedio alle gravi preoccupazioni espresse nel dibattito sulla "sussidiarietà".

La salvaguardia della dimensione sociale del mercato interno costituisce una preoccupazione chiave delle organizzazioni sindacali. A tale proposito la Ces monitorerà la discussione del processo di riforma in modo attento al fine di garantire che le attuali competenze comunitarie nell'area della politica sociale non subiscano riduzioni, sia per quanto riguarda la loro inclusione nelle norme Comuni (Articolo 2 Teu), sia come attività Comunitaria (Articoli 2 e 3 Tce) e concretamente nel capitolo "Politica sociale" del Tce.

* strumenti e procedure istituzionali: L'opinione generale della Ces è che gli strumenti debbano essere scelti in base alla natura del compito e dell'obiettivo da raggiungere e delle tematiche da regolamentare. Ciò significa che è necessario chiarire se sia meglio regolamentare in base alla "regola del diritto" o in base a "obiettivi politici comuni", oppure ad esempio coinvolgendo le parti sociali europee (in base al principio di "sussidiarietà orizzontale"). Come illustrato nella strategia di Lisbona sulla sostenibilità economica e sociale, il mix di politiche ottimale sarà quello basato su una combinazione di strumenti differenti. Tuttavia è comunque necessario garantire che il "metodo aperto di coordinamento" venga riformato e rafforzato, ad esempio rendendolo maggiormente vincolante con una procedura chiaramente dettagliata nel trattato.

La Ces propone che la "strategia di Lisbona sulla sostenibilità economica e sociale", come pure il "metodo aperto di coordinamento", vengano riformati e inclusi in qualità di strumento all'interno del Trattato costituzionale. Ad esempio, la strategia di Lisbona illustra come la cooperazione comunitaria sia passata dall'essere una questione di "politica estera" per gli Stati membri, al costituire una questione di "politica interna". La riforma di questo metodo deve quindi porre rimedio alle carenze relative all'inclusione dei parlamenti nazionali (e regionali) nel quadro di tali competenze. Si tratta in parte di riformare la procedura decisionale, e in parte di rafforzare, ovvero rendere maggiormente vincolanti, le decisioni assunte nel quadro del metodo aperto di coordinamento, al fine di garantire responsabilità e credibilità. Si tratta di un fattore che non va trascurato per garantire il sostegno e la comprensione da parte dei cittadini della cooperazione a livello di Unione europea, evitando quindi che venga a mancare un anello essenziale della catena.

Procedure decisionali efficienti e democratiche significano che il voto a maggioranza qualificata deve divenire il principio generale nelle questioni legislative e relative al mercato unico, applicando la procedura di codecisione e ampliando quindi il ruolo del Parlamento europeo. Dovrebbe essere questa la regola generale per la politica sociale, per la strategia europea sull'occupazione, per le decisioni in materia di politica ambientale e per le decisioni sui livelli minimi di imposizione fiscale in materia di società, capitali ed ambiente, riservando il voto all'unanimità alle questioni costituzionali o quasi costituzionali, ad esempio agli emendamenti al Trattato, alla definizione delle competenze dell'Unione europea e all'equilibrio interistituzionale o all'allargamento dell'Unione.

Il miglioramento delle procedure decisionali raggiunto garantendo nel contempo la trasparenza costituirà un elemento essenziale. Un fattore decisivo verso il raggiungimento di un'Unione più vicina ai cittadini consisterà nel coinvolgerli in tale processo. In generale, il principio di trasparenza e di accesso pubblico all'informazione e alla documentazione dovrà riguardare tutte le istituzioni dell'Ue, mentre eventuali esenzioni dovranno essere specificate e definite con limiti chiari.

* cooperazione rafforzata: Alla luce di quanto potrà accadere in ragione dell'allargamento dell'Unione, la Ces non esclude in generale che il Trattato debba conferire agli Stati membri la possibilità di una cooperazione rafforzata in aree politiche specifiche e ben definite. Sebbene l'accordo di Schengen e l'Unione economica e monetaria (Uem) vengano citati come esempi positivi di cooperazione rafforzata, tale metodica deve essere utilizzata come ultima risorsa e solamente nel rispetto delle condizioni e dei principi di base. Sarebbe negativo per il futuro dell'Unione se ciò dovesse verificarsi a scapito del progresso nel campo dell'integrazione e della coesione, o se ciò ostacolasse lo sviluppo dell'Unione sociale simultaneamente all'Uem. La Ces si opporrebbe ad eventuali emendamenti del trattato che mettessero a repentaglio l'identità istituzionale o l'ordine giuridico; la cooperazione rafforzata non deve in ogni caso riguardare il mercato unico, la strategia europea per l'occupazione o la politica sociale. La Ces rende pubblica con grande attenzione la presente riserva al fine di sottolineare che confondere un meccanismo di cooperazione rafforzata con il meccanismo inaccettabile ma anche esso utilizzato dell'"opt-out" da aree chiave della politica, come ad esempio la politica sociale, non può essere accettato.

* istituzioni: L'efficacia e la legittimità democratica di tutte le istituzioni europee deve essere rafforzata. L'attuale "triangolo" istituzionale costituito da Commissione, Consiglio e Parlamento va conservato. Sulla base degli interessi nazionali relativi alla rappresentanza, ciò sarà ancora più importante nell'Unione allargata, con il possibile aumento di competenze e responsabilità, al fine di garantire la completa indipendenza e centralità della Commissione.

La Commissione deve mantenere il diritto di iniziativa; il voto a maggioranza qualificata del Consiglio va allargato e il Parlamento europeo deve essere dotato di poteri generali di codecisione al fine di rafforzare la funzione del Parlamento come strumento di controllo democratico sulle decisioni e sulle politiche dell'Ue, come pure il suo potere legislativo. La Ces appoggia quindi la proposta di collegare il voto a maggioranza qualificata alle procedure di codecisione (Articolo 251 Tce) come norma generale.

La possibilità di operare con "un'unica voce" è importante al fine di garantire la coerenza nelle relazioni esterne per quanto attiene al commercio internazionale, alle istituzioni economiche e finanziarie, allo sviluppo, agli aiuti, eccetera. Di conseguenza, per queste priorità sindacali tra le altre, le funzioni dell'Alto Rappresentante e del Commissario alle Relazioni Esterne vanno integrate ed assegnate alla Commissione.

È necessario che vi sia un'unica "formazione" del Consiglio dei ministri incaricata di tutte le questioni legislative.

Il Consiglio europeo dovrà proseguire nel compito di fissare gli obiettivi strategici dell'Ue, mentre sarà necessario prevedere la riforma della presidenza semestrale al fine di garantire continuità e coerenza alle politiche dell'Unione.

Un fattore essenziale per il superamento del deficit democratico sarà la riforma delle modalità operative del Consiglio. Nelle riunioni in veste legislativa, il Consiglio dovrà essere del tutto trasparente e aperto al controllo. Ciò deve anche includere il metodo aperto di coordinamento, come nel caso della strategia di Lisbona sulla sostenibilità economica e sociale. È necessario che tutte le istituzioni siano responsabili. Il fatto di conferire all'Unione una "personalità giuridica" costituirà una precondizione per garantirne la responsabilità.

Per quanto riguarda il ruolo del Comitato Economico e Sociale, la Ces sostiene il contributo alla Convenzione (ottobre 2002).

 

gruppo X: Libertà, sicurezza e giustizia

Il gruppo ha il mandato di verificare i miglioramenti che sarebbe opportuno apportare, in particolare per quanto riguarda i cambiamenti istituzionali in materia di immigrazione, di diritto d'asilo, di visti, di frontiere esterne nonché di cooperazione giudiziaria in materia civile per favorire la reale creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

La relazione propone di:

  • riunire tutte le disposizioni concernenti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia in un unico titolo, differenziando le procedure dell'Unione che possono variare in funzione dell'azione ipotizzata a livello europeo;

  • applicare la procedura di codecisione con maggioranza qualificata nella politica dei visti, della gestione delle frontiere esterne, di asilo e di immigrazione;

  • estendere il controllo giurisdizionale della Corte di giustizia a tutti i campi "Giustizia e Affari Interni";

  • adottare degli atti comunitari (direttive, regolamenti) in tutti i campi "Giustizia e Affari Interni" e di abolire le Convenzioni;

  • includere il principio di solidarietà nel trattato (per frontiere esterne, immigrazione, asilo) nonché il principio di mutuo riconoscimento (cooperazione giudiziaria);

  • rafforzare il riavvicinamento del diritto penale sostanziale e procedurale.

Tuttavia, la relazione prevede di mantenere il diritto di iniziativa condiviso tra Commissione e Stati membri in campo penale, per la cooperazione giudiziaria e la cooperazione di polizia.

La relazione propone inoltre di rivedere i compiti dell'Europol e di Eurojust e di dare alle due istanze una base giuridica che consenta sviluppi futuri. Il controllo delle frontiere esterne potrebbe essere organizzato da un sistema integrato e gestito da un corpo europeo di sorveglianza. Le competenze della Corte di giustizia potrebbero essere estese a queste materie.

Il gruppo non ha preso posizione circa l'ipotesi di istituire o meno un procuratore europeo, né sull'idea di creare una vera e propria procura europea partendo da Eurojust.

La relazione è stata accolta in modo piuttosto positivo, ciò che preannuncia la soppressione del terzo Pilastro. In conclusione, il presidente della Convenzione ha constatato che la relazione è stata largamente approvata dalla Convenzione e che il terzo Pilastro scomparirà. Egli ritiene che bisogna rafforzare Eurojust, ma ha constatato opposizioni, che ha considerato minoritarie, alla nascita di una futura procura europea.

Presidente: John Bruton. Relazione finale discussa il 6 dicembre 2002

un patto costituzionale con la partecipazione della società

Va riconosciuto che l'avere conferito mandato ad una Commissione europea che tiene riunioni pubbliche, con le parti sociali in qualità di "osservatori" e permettendo la partecipazione della società civile, costituisce un passo qualitativo e positivo per l'apertura del processo di discussione, rispetto alle Cig per la riforma dei trattati. Va comunque sottolineato che l'accesso formale dell'opinione pubblica che ne garantisca la partecipazione ad un cyberdibattito tramite Internet sul futuro dell'Europa non esaurisce la necessità di un dibattito più ampio con tutti i cittadini europei. È quindi di importanza essenziale che tutte le parti interessate, soprattutto a livello nazionale, si impegnino in un dibattito pubblico, ad esempio anche all'interno della pubblica istruzione nazionale.

I sindacati europei percepiscono la necessità di fornire il proprio contributo a tale dibattito a tutti i livelli, sia all'interno delle organizzazioni sindacali, sia nei confronti dei cittadini in generale, senza esclusione dei Paesi candidati. A livello europeo, la Ces partecipa attivamente al "Gruppo di contatto sulla società civile".

La Ces sottolinea la necessità di un ampio dibattito pubblico europeo (anche alla luce delle proposte espresse per quanto riguarda i referendum), sfruttando l'occasione delle elezioni generali per il Parlamento europeo del 2004, in cui i vari gruppi politici potrebbero fare della riforma del trattato e delle rispettive proposte un tema chiave della campagna elettorale.

La Ces conferisce grande valore alla sua partecipazione in qualità di osservatore alla Convenzione europea e, come già rilevato, la sua intenzione, analogamente a quanto avvenuto con la riforma del Trattato di Maastricht, consiste nel far sì che le proprie proposte relative al ruolo delle parti sociali vengano discusse ed ulteriormente sviluppate insieme alle altre parti sociali europee, in particolare per quanto riguarda la formulazione di una proposta concreta per la creazione di un'infrastruttura europea delle parti sociali, ma anche in relazione alla questione di un ulteriore accordo che sancisca un quadro per i negoziati autonomi a livello europeo, ivi comprese le questioni correlate in materia di arbitrato, mediazione e conciliazione.

INFORMAZIONI: Confederazione Europea dei Sindacati (Ces-Etuc), Bd du Roi Albert II, 5 - 1210 Bruxelles, Belgio; tel. +3222240411, fax +3222240454 - email: etuc@etuc.org - sito web: www.etuc.org