l'Unione che verrà

democrazia e diritti nel futuro dell'Unione europea

di Franco Chittolina*

Per capire che il mondo era entrato in una nuova stagione di interdipendenze e di conflitti non era necessario aspettare i tragici eventi dell'11 settembre dello scorso anno. Per almeno due ordini di ragioni: perché cambiamenti e squilibri venivano da lontano e già il 1989 in Europa aveva segnato una svolta profonda nel fiume lento ma mai immobile della storia. E poi perché nell'apparente pace che regnava - ma non ovunque nel mondo - dopo la seconda guerra mondiale di "11 settembre" ce n'era stato più d'uno, dai massacri in Vietnam e la catastrofe non naturale di Bophal ai genocidi molteplici in Africa, fino, più vicino a noi, a Sabra e Chatila o alla ex-Jugoslavia. La lista degli eventi tragici che hanno costellato il nostro "tranquillo" dopoguerra sarebbe in realtà molto più lunga con molte e differenti responsabilità.

In mezzo, isola felice ma sempre più assediata, la piccola Europa pur protagonista in passato di tragedie immani e di una colonizzazione spesso priva di scrupoli. Eppure spazio di democrazia e di diritti, fiera di un modello sociale unico al mondo ed erede di una cultura antica e ammirata. Ma a guardarla da vicino, magari con una spietata lente di ingrandimento, questa Europa di cui siamo così fieri rivela parecchie rughe e anche qualche punto oscuro che non ci conviene occultare.

Non diremo qui quanto sia stata dilapidata l'eredità culturale (per convincersene basterebbe, nel nostro Paese, una serata passata dinanzi al televisore) e molte delle bellezze naturali toccateci in sorte. Né ci soffermeremo sull'erosione ormai profonda del modello sociale, aggredito dalla furia liberista su più fronti: dall'attacco alla contrattazione sindacale ai sistemi di sicurezza sociale e della sanità, fino allo smantellamento dei servizi pubblici sacrificati sull'altare della competizione e del mercato.

Ci limitiamo qui ad alcune sommarie considerazioni sullo spazio di democrazia così come si presenta oggi sulla scena mondiale ed europea e questo nella prospettiva della futura costituzione europea in corso di elaborazione in seno alla Convenzione riunita a Bruxelles.

della democrazia nel mondo

Dopo avere doverosamente registrato che questo nostro continente è stato culla della democrazia ed è a tutt'oggi uno spazio di libertà e uguaglianza che ha pochi - e forse nessuno - rivali nel mondo, è opportuno qualche considerazione sul suo stato di salute attuale rispetto ai suoi principi ispiratori.

Diciamo pure subito che anche questa nostra democrazia non sembra godere di una grande buona salute. Sempre di più ci appare logorata la democrazia rappresentativa, alimentata da dinamiche di consenso inquietanti che si esprimono in esiti elettorali che rispettiamo ma sul valore dei quali ci interroghiamo. Una democrazia che esprime istituzioni rispettabili ma sempre più distanti dai cittadini, lente nella decisione e poco trasparenti nelle procedure. Una democrazia dove l'interesse generale si esprime in forme-partito sempre più in affanno e dove anche le aggregazioni tradizionali dei lavoratori stentano a rappresentare la complessità e la frammentazione del mondo del lavoro. Ma, si dirà, se non sta tanto bene la democrazia rappresentativa, sta però meglio la democrazia partecipativa, quella che si esprime nei movimenti e nella vitalità della società civile. Certo vi sono in questo senso dei segnali incoraggianti, ma è bene restare prudenti nell'analisi. Come non vedere infatti gli elementi di fragilità e di discontinuità di molti movimenti, le loro spesso eccessive semplificazioni, le derive di elitismo se non addirittura di settarismo? Come non registrare le loro difficoltà di passare dall'indignazione alla proposta, dall'azione puntuale a politiche globali, dall'intervento locale ad orizzonti nazionali ed internazionali? Ma sicuramente la democrazia partecipativa registra momenti forti, forse una grande anima in corpi ancora gracili a fronte di una democrazia rappresentativa dal corpo appesantito e dall'anima languente.

E tutto questo aggravato da una crescente forma di spaesamento per questa democrazia in balia di un mondo globalizzato. Perché non bisognerà mai dimenticarlo: tutte le democrazie che conosciamo si sono progressivamente elaborate all'interno dello Stato-nazione e una democrazia mondiale resta in molta parte un oscuro oggetto del desiderio. Dobbiamo avere la consapevolezza che viviamo una situazione inedita, ma non perché sia nuovo il fenomeno della globalizzazione o il problema della democrazia, ma perché è nuova la congiunzione dei due, come costruire uno spazio di democrazia al di là di frontiere che delimitano le appartenenze nazionali e gli attuali diritti di cittadinanza. E fuor di teoria che democrazia è quella di un mondo - e noi Paesi democratici dentro - dove il presidente degli Stati Uniti, Bush II, ci vuole coinvolgere in guerre (che la nostra democratica Costituzione nazionale ripudia) "forte" del 12,5 % di suffragi ottenuti dai soli aventi diritto al voto statunitensi?

Sempre più urgente s'impone non solo allora il consolidamento e la rianimazione delle nostre democrazie nazionali ma forse più ancora la ricerca di un'autentica democrazia tra le nazioni.

Non che tentativi in questo senso non siano stati fatti e che altri non siano in corso. L'esistenza dell'Organizzazione delle Nazioni Unite (Onu) lo testimonia. Tuttavia il contesto storico in cui l'Onu è nata, la sua struttura dominata da alcuni "grandi", i suoi reali poteri ne limitano significativamente il ruolo e l'efficacia. Al meglio vi si esprimono rapporti di forza intergovernativi, quando non addirittura la sudditanza ad una grande potenza egemone, al punto che il suo rappresentante riferendosi all'ONU può permettersi di trattarla da «accozzaglia di nazioni» (Bush, 17 settembre 2002). Istanza intergovernativa, l'Onu è inoltre priva di un'assise parlamentare che vi svolga le funzioni elementari di controllo democratico, di trasparenza del processo decisionale, tutte condizioni perché sia resa possibile una partecipazione anche minima del cittadino.

Nessuno si fa illusioni: la strada verso un governo ed un parlamento mondiali è ancora lunga, oggettivamente difficile e comunque in pericoloso ritardo sulla ormai compiuta mondializzazione della finanza e, in minore misura, dei mercati.

E tuttavia non è questa una ragione - anzi ! - per rassegnarsi alla situazione presente, anche perché altri tentativi di costruire una democrazia tra le nazioni sono in corso e con risultati interessanti. Sono tentativi condotti su base regionale/continentale: l'Unione europea nel nostro continente, il Mercosur in America latina, l'Asean in Asia, il Nafta in America del Nord, fino alle recenti aggregazioni dell'Africa centrale ed occidentale.

della democrazia in Europa

Soffermiamoci qui soltanto sull'Unione europea, che non solo ci interessa più direttamente - anche perché tutto il mondo ci deve interessare direttamente - ma perché di questi tentativi é il più consolidato a cinquant'anni dal suo avvio e anche quello che persegue esplicitamente un obiettivo di integrazione politica rispetto agli altri che limitano per ora le loro ambizioni a poco più che un'interpenetrazione dei mercati su base continentale.

Più in particolare soffermiamoci sull'Unione europea alla vigilia di un anno - il 2004 - che segnerà una data importante nella sua storia. In quell'anno non soltanto l'Ue vedrà compiersi due mandati istituzionali (quello del Parlamento europeo e della Commissione Prodi) ma sarà confrontata ad una duplice svolta: il suo allargamento ad Est e l'adozione di un nuovo Trattato che molti ormai attendono in forma di Patto costituzionale.

L'allargamento ad Est è in realtà dizione riduttiva di quello che ci aspetta nel 2004: più corretto sarebbe parlare di riunificazione dell'Europa all'indomani (si fa per dire, ci saranno voluti 15 anni!) della caduta del muro di Berlino.

Così dal 2004 nell'Ue nulla sarà più come prima e non solo perché la famiglia passerà da 15 a 25, ci raggiungeranno Paesi con importanti differenziali socio-economici tra loro e con gli attuali Paesi dell'Ue, crescerà la babele delle lingue che in una democrazia fondata sulla comunicazione non è elemento da sottovalutare... Ma soprattutto perché si ricongiungeranno due tronconi di storia che separati dalla violenza bellica sono vissuti in ambiti culturali e, più ancora politici, poco compatibili e il loro ritrovarsi potrebbe non essere così scontato. Viene in mente la visione sorprendente "dell'incontro delle acque" nel Rio degli Amazzoni in Brasilia: vi conferiscono due grandi fiumi che, a causa della diversa densità delle rispettive acque, procedono insieme e separati per alcuni chilometri prima di fondersi progressivamente in un unico potente corso d'acqua, il rio degli Amazzoni, appunto. Fuor di metafora e per limitarsi ad un solo aspetto, ma decisivo per il futuro della nostra comune democrazia: quando e come si fonderanno la faticosa dinamica sopranazionale della maggioranza degli attuali 15 Paesi dell'Ue con la comprensibile dinamica di "liberazione nazionale" dall'esperienza di sudditanza imperiale subita in quello stesso cinquantennio in cui noi al di qua del "Muro" ci muovevamo verso una integrazione politica?

della democrazia nella futura Costituzione europea

Il "patto costituzionale" che la Convenzione riunita a Bruxelles fino alla primavera prossima deve proporre al Consiglio europeo dei capi di Stato e di Governo dovrà dare una risposta alla domanda: come consolidare la democrazia ancora incompiuta degli e tra gli attuali Paesi dell'Ue e creare le condizioni perché questa si rafforzi nell'incontro con le giovani democrazie rinate sulle ceneri dell'impero sovietico?

Molti e complessi sono i temi che la Convenzione dovrà affrontare per rispondere a questo interrogativo: dall'applicazione del criterio di sussidiarietà per definire le competenze tra i diversi livelli istituzionali (comuni, regioni, Stati e Ue) alla ridefinizione delle procedure decisionali, dalle competenze dell'Unione su temi delicati quali la politica estera e della giustizia fino all'individuazione di nuovi equilibri tra le istituzioni in particolare per quanto riguarda il delicato triangolo istituzionale: Parlamento europeo (e parlamenti nazionali), Commissione e Consiglio dei ministri.

Direttamente o indirettamente tutti questi temi hanno un impatto forte sul futuro della democrazia europea e sul suo esercizio in ambito internazionale. Un rafforzamento della politica comune di giustizia significherebbe aprire più grandi spazi di libertà e sicurezza comuni, un più forte coordinamento della politica estera consentirebbe all'UE di difendere più efficacemente il proprio modello di democrazia e di rispetto dei diritti umani e la propria visione della pace nel mondo.

Decisiva per il futuro della democrazia europea l'applicazione che verrà data del principio di sussidiarietà: la ripartizione delle competenze tra i diversi livelli istituzionali è la spina dorsale di un nuovo federalismo che deve coniugare partecipazione dei cittadini alla cosa pubblica e efficacia solidale del nostro stare insieme nel progetto di integrazione europea.

Ma anche materie apparentemente tecniche quali le procedure decisionali avranno ricadute importanti sul nostro vivere in democrazia. Limitiamoci all'annosa questione del voto a maggioranza. Tutti sanno che in una democrazia normale si tratta di una regola fondamentale che consente di governare nel consenso, senza subire veti di minoranze legittime ma che hanno sottoscritto le regole del gioco.

Certo, questa regola semplice - anche se talvolta dolorosa - è più facile accettarla all'interno della democrazia dello Stato-nazione e non sfugge quanto sia più difficile applicarla quando si affrontano nel dissenso le sovranità nazionali.

Ma delle due l'una: o le sovranità nazionali, in virtù del principio di sussidiarietà, affidano competenze all'Ue e queste diventano politiche comuni o trattengono per sé poteri che giudicano più opportuno esercitare a livello nazionale. Nel primo caso, trattandosi di politiche comuni che la costituzione federale dell'Ue riconosce come tali, il voto a maggioranza ("rafforzata" visti gli interessi in gioco e quindi "qualificata" piuttosto che "semplice") si impone del tutto naturalmente.

Nel secondo caso, se si mantiene il voto all'unanimità (e quindi si rende possibile il diritto di veto) dev'essere chiaro che non di politiche comuni si tratta, ma di politiche intergovernative e quindi di responsabilità dei governi nazionali.

Perché la democrazia è anche questo: un patto tra cittadini dove chiaramente sono indicate le responsabilità dei diversi poteri, trasparenti le decisioni, identificati i luoghi di controllo e, se del caso, le sedi di ricorso.

La futura Unione europea che sta nascendo in questi giorni deve fare chiarezza su questi ed altri aspetti della sua dimensione democratica: lo deve ai suoi cittadini che dall'UE vogliono più democrazia e lo deve al mondo che di rafforzare la democrazia e i diritti ha urgente bisogno. *

* Commissione europea. I contenuti espressi dall'autore non rispecchiano necessariamente le posizioni ufficiali della Commissione.


futuri cantieri della Convenzione europea

La «fase di ascolto» dei lavori della Convenzione si è conclusa con la sessione plenaria di luglio, incentrata sull'azione esterna dell'Unione europea. All'inizio del mese di settembre, si è avviata un fase di intensa attività, tanto per la Convenzione quanto per i gruppi di lavoro attuali e futuri. I lavori della Convenzione avanzano seguendo il calendario fissato dal Presidium. In base all'attuale pianificazione, l'esame delle questioni istituzionali sarà l'ultima tappa della «fase di analisi».

Cosa ne è delle altre problematiche da affrontare?

Pubblichiamo un aggiornamento sui lavori della Convenzione curato da Cécile Barbier per il n. 9/2002 di "Domani, l'Europa", newsletter mensile on line redatta dall'Osservatorio sociale europeo di Bruxelles (si vedano al fondo dell'articolo le informazioni ad esso relative).

come procedono i lavori

I lavori della Convenzione sembrano andare avanti senza considerare in alcun modo le riflessioni delle altre istituzioni dell'Unione.

E' quanto è accaduto dopo l'adozione della relazione del Parlamento europeo sulla ripartizione delle competenze tra gli Stati membri dell'Unione europea, dopo l'adozione della comunicazione della Commissione e del suo progetto per l'Unione europea, e a proposito della discussione sulla presidenza dell'Unione aperta in molte capitali europee nelle settimane che hanno preceduto il Consiglio europeo di Siviglia dello scorso giugno.

I dibattiti sull'azione esterna dell'Unione hanno prodotto un'impressione analoga rispetto alle attese dei cittadini. I sondaggi "Eurobarometro" sulla politica estera evidenziano chiaramente, come per altri temi, la richiesta di un'azione più forte da parte dell'Unione e tuttavia, nella diplomazia dei grandi Stati membri, persistono enormi reticenze a cedere una parte anche piccola di sovranità nazionale.

I dibattiti della Convenzione sono stati i riflessi di due tendenze contrapposte.

Si è fatta strada una visione più moderata, improntata al pragmatismo, imperniata sul miglioramento della cooperazione tra le istanze europee attualmente coinvolte, l'Alto rappresentante per la politica estera e la sicurezza comune e il Commissario per le relazioni esterne, e con lo scopo, condiviso da numerosi convenzionali, di individuare una rappresentanza unica e di spingere per una maggior comunitarizzazione. Ciò potrebbe compiersi seguendo uno scadenzario simile a quello utilizzato per individuare le varie fasi di adattamento che sono state necessarie per la realizzazione dell'Unione economica e monetaria.

Voci contrarie a qualunque genere di comunitarizzazione si sono fatte sentire in difesa del carattere intergovernativo che devono conservare questi temi. Alcuni convenzionali si sono inoltre pronunciati in favore di un aumento del bilancio della difesa.

Sono stati avviati due gruppi di lavoro, uno sull'azione esterna e l'altro sulla difesa.

Il mandato relativo al gruppo azione esterna si concentra soprattutto sul seguente quesito: «Come si può potenziare la sinergia tra attività diplomatica dell'Unione e quella degli Stati membri». L'attualità recente (mentre molti dirigenti europei si oppongono o non vogliono agire ed altri esitano a seguirne le orme, il primo ministro britannico offre il suo sostegno al presidente degli Stati Uniti nel caso di un intervento militare in Iraq) dimostra che il traguardo è ancora distante. In realtà, il problema relativo alla definizione di una politica estera dell'Unione europea passa anche attraverso una valutazione dello stato attuale delle relazioni transatlantiche. (...)

quattro gruppi di lavoro di "seconda generazione"

La questione della politica estera dell'Unione sarà esaminato da due gruppi di lavoro, un primo si occuperà dell'azione esterna e sarà presieduto da Jean-Luc Dehaene (vice presidente della Convenzione), mentre l'altro si dedicherà al problema della difesa e sarà guidato da Michel Barnier (Commissario europeo). Il loro mandato è ampio; la loro relazione è attesa rispettivamente per il mese di dicembre e il mese di novembre. Gli altri due gruppi esamineranno il problema della semplificazione delle procedure legislative e degli strumenti - sotto la presidenza di Giuliano Amato (vice presidente della Convenzione) - e dello
spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia - guidato
da John Bruton (membro del Parlamento irlandese).

I temi dei primi sei gruppi di lavoro che hanno avviato i lavori all'inizio dello scorso giugno sono strettamente legati alle quattro questioni inizialmente indicate nella Dichiarazione n. 23 sul futuro dell'Unione. Le tematiche iniziali riguardavano la delimitazione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri conformemente al principio di sussidiarietà (dando spunto a due gruppi: uno sulla questione delle competenze complementare e l'altro sulla sussidiarietà); lo statuto della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (il gruppo di lavoro "Carta" analizza come procedere per operare un'integrazione di questo tipo nel futuro testo); la semplificazione dei trattati (il gruppo sulla personalità giuridica dell'Unione che potrebbe fondersi con il nuovo gruppo sulla semplificazione delle procedure legislative e degli strumenti) e il ruolo dei parlamenti nazionali nell'architettura europea. L'ultimo gruppo esamina la questione della governance economica.

In totale, cinque gruppi esaminano questioni direttamente legate alla definizione della futura architettura del nuovo trattato. Dalle conclusioni del gruppo di lavoro sulla personalità giuridica e la semplificazione dei trattati, che potrebbe essere fuso con quello sulla semplificazione delle procedure, e del gruppo di lavoro sulla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione deriveranno dalle indicazioni sulla natura del nuovo trattato. Nel gruppo di lavoro sulla Personalità giuridica e la semplificazione dei trattati incontra un certo favore l'idea di creare un strumento unico, ristrutturato in due parti e in cui la parte principale raggruppi le nuove disposizioni di natura costituzionali ma anche quelle derivate dai precedenti trattati, mentre la seconda riprenderebbe le disposizioni attuali del trattato CE e del trattato UE escluse quelle inserite nella parte costituzionale. E' chiaro che le conclusioni del gruppo "Carta" rivestiranno anch'esse un'importanza particolare per il modo in cui saranno inserite le relative disposizioni nel futuro testo. Il gruppo "Sussidiarietà" s'iscrive anch'esso in questa dinamica nella misura in cui rappresenta una delle chiavi di interpretazione del delicato problema relativo al modo in cui sarà attuato il controllo per il rispetto della ripartizione delle competenze e conseguentemente anche del posto che occuperanno le competenze complementari. Il gruppo sui Parlamenti nazionali riveste, dal canto suo, una posizione intermedia poiché si addentra in temi legati alla creazione di eventuali nuove strutture istituzionali, come la creazione eventuale di una terza Camera (opzione che sta perdendo terreno), o para-istituzionale (come le proposte di un Congresso che riunisca i parlamenti nazionali e internazionali) legate anche al controllo della sussidiarietà o sull'eventuale evoluzione delle competenze e sull'allargamento.

Quest'ultima proposta è stata formulata direttamente dal presidente della Convenzione in un articolo dal titolo "L'ultima possibilità per un'Europa unita" pubblicato la scorsa estate dal quotidiano francese "Le Monde".

Gli altri quattro gruppi analizzano in modo più particolare le politiche dell'Unione: la governance economica, l'azione esterna, la difesa e lo spazio di libertà di sicurezza e di giustizia. Nell' articolo summenzionato, il presidente della Convenzione propone un'analisi della Convenzione all'indomani della fase di ascolto. L'esercizio è incontestabilmente utile ma le conclusioni che ne derivano in materia sociale hanno fatto versare molto inchiostro. A giusto titolo, il presidente della Convenzione constata che «non sono state richieste nuove competenze in materia sociale». Questo è vero, però è stato chiesto chiaramente di tenere maggiormente conto del modello sociale europeo. Peraltro, alcuni temi affrontati nei gruppi di lavoro sono direttamente o indirettamente legati alla dimensione sociale. Accade per il gruppo sulla governance economica ed anche per quello sulle competenze complementari che affronta anche il problema del metodo aperto di coordinamento. Non sarebbe forse opportuno riunire concretamente in un unico gruppo le questioni di politica sociale? La domanda nasce spontanea, ma bisognerebbe che una maggioranza di convenzionali facesse chiaramente richiesta di un "inventario" della situazione dell'Europa sociale. A questo stadio dei lavori della Convenzione, bisogna che la richiesta sia sufficientemente importante da essere sentita dal presidente della Convenzione e che il Presidium ne delimiti il mandato. Questo potrebbe ricollegare le questioni alla dimensione sociale in vista della redazione di un trattato costituzionale.

Potrebbe tra l'altro affrontare le questioni seguenti: si deve ipotizzare di modificare alcuni articoli in modo da esprimere la dimensione sociale dell'Unione? Bisogna inserire nel testo il metodo aperto di coordinamento? Bisogna semplificare gli strumenti del Consiglio quali l'adozione di conclusioni e di raccomandazioni? Bisogna predisporre meccanismi che consentano di conservare alcuni aspetti della politica a livello nazionale? Come inserire il ruolo dei partner sociali nei trattati?

Resta da sapere se esiste una maggioranza di convenzionali disposta a farsi portatrice della domanda.

la riforma del Consiglio

Il Consiglio europeo di Siviglia ha rinviato l'esame della questione spinosa della presidenza dell'Unione. La questione è stata trasmessa alla presidenza danese che dovrà presentare al Consiglio europeo di dicembre prossimo una relazione al riguardo (Copenaghen). Si tratta di un modo per non sottrarre ai lavori della Convenzione uno dei temi che comunque presto o tardi essa si troverà ad affrontare. Il Consiglio europeo di Siviglia ha preso delle decisioni relative all'organizzazione del Consiglio europeo e del Consiglio. Tra queste decisioni, adottate formalmente dall'ultimo Consiglio Affari generali del 22 luglio scorso - che d'ora in poi prenderà il nome di Consiglio Affari generali e relazioni esterne - figura la decisione di ridurre le formazioni del Consiglio da 16 a 9 (1. Affari generali relazioni esterne, inclusa la politica europea di sicurezza e di difesa e la cooperazione allo sviluppo; 2. Affari economici e finanziari, incluso il bilancio; 3. Giustizia affari interni, incluso la protezione civile; 4. Occupazione, politica sociale, salute e consumatori; 5. Concorrenza, mercato interno, industria e ricerca, incluso il turismo; 6.Trasporto, telecomunicazioni energia; 7. Agricoltura e pesca; 8. Ambiente; 9. Formazione, gioventù e cultura, incluso l'audiovisivo). E' stato invece eliminato il Consiglio Sviluppo, ricordato con rimpianto dal Parlamento europeo «vista la sua importanza come collegamento chiave tra l'Ue e i Paesi del mondo meno sviluppati» (7).

Alcuni cambiamenti importanti sono stati introdotti nella pianificazione dei lavori del Consiglio.

L'articolo 2§4 del regolamento definisce la procedura per l'adozione di un «programma strategico pluriennale» da parte del Consiglio europeo sulla base degli orientamenti generali del Consiglio Affari generali e relazioni esterne per i prossimi tre anni. Il programma sarà elaborato «in consultazione con la Commissione europea» e senza il coinvolgimento del Parlamento europeo.

Alla luce di questo programma, le due presidenze del prossimo anno dovranno presentare «congiuntamente un progetto di programma operativo annuale delle attività del Consiglio per l'anno di riferimento» (articolo 2§5). Questo progetto, che terrà conto, tra l'altro, di «elementi pertinenti» risultanti dal dialogo sulle priorità politiche annuali avviato su iniziativa della Commissione, sarà presentato in dicembre di ogni anno al Consiglio Affari generali e relazioni esterne. Inoltre, la futura presidenza deciderà gli ordini del giorno provvisori delle sessioni del Consiglio previste per il semestre seguente, menzionando a titolo indicativo i lavori legislativi e le decisioni operative previste (articolo 2§6).

Con un programma così definito, il problema sorge nel capire se si tratta del programma di lavoro del Consiglio oppure di quello dell'Unione nel suo complesso, e di come saranno poi considerate le priorità politiche della Commissione. Cosa ne sarà del suo monopolio per l'iniziativa legislativa?

Nel contributo appena depositato dai commissari Barnier e Vitorino, sul "Il diritto d'iniziativa della Commissione", si fa solo un vago cenno alle decisioni di Siviglia. I commissari richiamano comunque l'importanza del monopolio d'iniziativa che «conferisce alla Commissione la responsabilità di esprimere l'interesse comunitario nell'elaborazione delle proprie proposte».

una "terza ondata" di gruppi di lavoro?

A seguito della sessione della Convenzione del 12 e 13 settembre scorsi, sulla questione della semplificazione delle procedure legislative, le prossime riunioni plenarie analizzeranno i risultati dei diversi gruppi di lavoro a cominciare da quello sul controllo della sussidiarietà.

Saranno poi esaminati i risultati dei gruppi dedicati alle competenze complementari, alla semplificazione dei trattati, alla governance economica, alla maniera con cui inserire la Carta dei diritti fondamentali e al ruolo dei Parlamenti nazionali nell'architettura dell'Unione europea.

In queste condizioni, sembra proprio che la struttura e lo schema del futuro trattato che dovrebbero essere presentati ai Convenzionali nel corso della sessione del mese di ottobre (o al più tardi durante la sessione di novembre) avranno ancora molti spazi bianchi. Le questioni istituzionali, infatti, non saranno state ancora affrontate. E la creazione di una "terza ondata" di gruppi di lavoro avverrà solo dopo il loro esame ad opera della Convenzione. Non sembra pertanto ipotizzabile che ciò accada prima di novembre o dicembre.

Il presidente Valéry Giscard d'Estaing ha già proposto al Presidium che uno di questi gruppi si occupi delle questioni regionali. Altra ipotesi, evocando la direzione dell'Europa e esprimendo, a poche ore dall'apertura della sessione di settembre, la sua preferenza per un presidente del Consiglio europeo eletto dai propri colleghi, il presidente della Convenzione tenta di avviare al suo interno un dibattito istituzionale e di accelerare la creazione dei gruppi di lavoro? O, invece, ritardandone la pianificazione, egli intende forse chiedere un rinvio per la consegna del testo definitivo al Consiglio europeo? Qualunque sia la risposta, a parte le questioni istituzionali in senso stretto, bisognerà anche prevedere la creazione di un gruppo di lavoro sulla questione della "differenziazione" dell'Unione attraverso il meccanismo della cooperazione rafforzata. La questione è importante, ed appare già a questo punto in filigrana del mandato di diversi gruppi di lavoro (governance economica e difesa). *

INFORMAZIONI: Osservatorio sociale europeo, rue Paul Emile Janson 13 - 1050 Bruxelles;
tel. +3202/5371971 - fax: +3202/5392808
E-mail: info@ose.be - sito web: http://www.ose.be

 

la Convenzione europea

  • La Convenzione sul futuro dell'Europa è stata istituita dal Consiglio europeo di Laeken (Belgio, 15 dicembre 2001) con il compito di «esaminare le questioni essenziali che lo sviluppo dell'Unione comporta» e «assicurare una preparazione quanto più ampia e trasparente possibile della prossima Conferenza intergovernativa» (2004).

  • Si è insediata il 28 febbraio 2002 a Bruxelles con un presidente, Valéry Giscard d'Estaing, e due vicepresidenti, Giuliano Amato e Jean-Luc Dehaene. La seduta inaugurale si è svolta il 1° marzo 2002 e i lavori devono essere conclusi entro un anno.

  • Oltre che dal presidente e dai due vicepresidenti la Convenzione è composta da 15 rappresentanti dei capi di Stato o di governo degli Stati membri (1 per Stato membro), 30 membri dei parlamenti nazionali (2 per Stato membro), 16 membri del Parlamento europeo e due rappresentanti della Commissione.

  • I Paesi candidati all'adesione partecipano ai lavori della Convenzione e sono rappresentati alle stesse condizioni degli Stati membri attuali (un rappresentante del governo e due membri del parlamento nazionale); partecipano alle deliberazioni senza tuttavia avere la facoltà di impedire un consenso che si dovesse delineare fra gli Stati membri.

  • Esiste un Presidium della Convenzione composto dal presidente, dai due vicepresidenti e da nove membri appartenenti alla Convenzione (i rappresentanti di tutti i governi che durante la Convenzione esercitano la presidenza del Consiglio, due rappresentanti dei parlamenti nazionali, due rappresentanti del Parlamento europeo e due della Commissione europea).

  • Sono invitati come osservatori tre rappresentanti del Comitato economico e sociale e tre rappresentanti delle parti sociali europee cui si aggiungono, a nome del Comitato delle regioni, sei rappresentanti (designati dal Comitato delle regioni nell'ambito delle regioni, città e regioni aventi competenza legislativa), nonché il Mediatore europeo. Il presidente della Corte di giustizia ed il presidente della Corte dei conti possono prendere la parola davanti alla Convenzione su invito del Presidium.

  • Il Presidium, che svolge un ruolo propulsore e fornisce la base per i lavori della Convenzione, può consultare i servizi della Commissione e gli esperti di propria scelta su qualsiasi questione tecnica che ritiene utile approfondire.

  • Il Presidium ha istituito inizialmente 6 gruppi di lavoro: Controllo del rispetto del principio di sussidiarietà (presidente: Iñigo Méndez de Vigo); Inserimento della Carta dei Diritti fondamentali (presidente: Antonio Vitorino); Conseguenze del riconoscimento esplicito della personalità giuridica (presidente: Giulano Amato); Ruolo dei Parlamenti nazionali (presidente: Gisela Stuart); Le competenze complementari (presidente: Henning Christophersen); Forme di cooperazione indispensabili per accompagnare il completamento della moneta unica (presidente: Klaus Hänsch).

  • Sono state previste 3 fasi di lavoro: una fase di ascolto, utile per individuare le aspettative e i bisogni dell'Europa; una fase d'analisi, per ponderare i vantaggi e gli inconvenienti delle proposte avanzate sull'organizzazione dell'Unione europea; una terza fase dedicata alla ricerca di una sintesi tra le diverse proposte e alla formulazione di raccomandazioni.

  • Ad ogni suo incontro il Consiglio europeo viene informato sulla situazione dei lavori della Convenzione dal presidente della stessa. Questo permette inoltre di raccogliere il parere dei capi di Stato e di governo.

  • Per ampliare il dibattito e coinvolgere i cittadini, è stato aperto un Forum per le organizzazioni che rappresentano la società civile (parti sociali, settore privato, organizzazioni non governative, ambienti accademici, ecc.). Si tratta di una rete strutturata di organizzazioni che vengono regolarmente informate sui lavori della Convenzione e i cui contributi sono inseriti nel dibattito (vedi http://europa.eu.int/futurum/forum_convention). Il Presidium decide se e quando ascoltare e consultare queste organizzazioni su argomenti specifici.

  • La Convenzione studierà le varie questioni e Redigerà un documento finale che potrà comprendere opzioni diverse, precisando il sostegno sul quale ciascuna di esse può contare, o raccomandazioni in caso di consenso. Unitamente al risultato dei dibattiti nazionali sul futuro dell'Unione, il documento finale costituirà il punto di partenza per i lavori della Conferenza intergovernativa che prenderà le decisioni finali.

  • I dibattiti della Convenzione e l'insieme dei documenti ufficiali sono pubblici e disponibili all'indirizzo web http://european-convention.eu.int

 


la parola alla "società civile"?

Nel corso degli ultimi mesi, soprattutto dopo l'istituzione della Convenzione europea, le istituzioni europee hanno sottolineato più volte la necessità di coinvolgere i cittadini nel dibattito aperto sulla prossima riforma dell'Unione europea. Nei giorni 24 e 25 giugno 2002 si è tenuta a Bruxelles una sessione plenaria della Convenzione che aveva l'obiettivo di ascoltare la cosiddetta "società civile".

Pubblichiamo di seguito un resoconto della sessione curato da Christophe Degryse per il n. 8/2002 della newsletter "Domani, l'Europa", redatta dall'Osservatorio sociale europeo di Bruxelles.

alcuni elementi di contesto

La prima domanda cui si deve rispondere è: che cosa è la società civile? E' una domanda di notevole rilievo visto che la definizione può portare a pericolose ambiguità. Il Libro Bianco della Commissione europea sulla governance ne dà una definizione molto ampia: «La società civile comprende in particolare le organizzazioni sindacali e imprenditoriali (le cosiddette parti sociali), le organizzazioni non governative, le associazioni professionali, le organizzazioni di carità, le organizzazioni di base, le organizzazioni che coinvolgono i cittadini nella vita locale e comunale, con un particolare contributo delle chiese e delle comunità religiose».

La definizione, che si basa su un parere molto approfondito del Comitato economico e sociale sul ruolo e il contributo della società civile organizzata nella costruzione europea, pone immediatamente un problema rispetto all'inserimento delle parti sociali - in particolare il mondo degli imprenditori - nella società civile. E' possibile pensare di raggruppare sotto lo stesso concetto semantico le associazioni degli imprenditori che si organizzano nell'European Business Summit (Ebs) insieme alla "crema" politica europea, e le associazioni antimondializzazione che manifestano sotto il balcone? Peraltro, questa definizione pone almeno il problema della (mancata) distinzione tra parti sociali (e dialogo sociale) e società civile (e dialogo civile). I primi sono contenuti nell'altra, oppure si tratta di due realtà distinte?

Si avverte a questo punto quanto sia problematico considerare la società civile come un "attore" nuovo - non essendolo più di tanto - e omogeneo - non essendolo, da questo punto di vista, per niente...

Al di là di queste domande, non si può non costatare che l'irruzione di alcune componenti della società civile nella vita politica è stata piuttosto improvvisa e brutale. Soltanto dalla fine degli anni Novanta si assiste ad importanti dibattiti, spesso vivaci e critici, e ad importanti mobilitazioni che accompagnano le riunioni dei capi di Stato e di governo. Peraltro, questo cambiamento inaspettato ha avuto per effetto di prendere la Commissione alla sprovvista: finora, all'interno della Commissione, non è stata adottata alcuna "strategia" di dialogo con la suddetta società civile e, a tutt'oggi, la Commissione sembra in difficoltà ad affrontare questo nuovo attore. Da questo punto di vista, il Comitato economico e sociale sembra avere senz'altro alcune lunghezze di vantaggio sulle altre istituzioni comunitarie.

ascolto e dialogo

Si sono svolte in questo contesto, piuttosto confuso, le varie fasi di ascolto della società civile durante il primo semestre del 2002. Si deve forse attribuire alla nebulosità del contesto la debolezza dei dibattiti nazionali sul futuro dell'Unione? Sembra infatti che gli Stati membri, ad eccezione della Francia, al di là del loro impegno a promuovere un ampio dibattito europeo, non abbiano, fino ad oggi, fatto prova di grande entusiasmo nel mantenere le proprie promesse. Una prima debolezza che lascia piuttosto perplessi, se si considera che la Dichiarazione di Laeken faceva continuamente riferimento al «cittadino europeo» e alle sue aspettative nei confronti dell'Unione.

Ad oggi, quindi, l'esame dell'andamento del dibattito deve essere condotto esclusivamente a livello europeo. Si sono tenuti diversi incontri con il vicepresidente Jean-Luc Dehaene, incaricato dei rapporti con la società civile. Non appena avviata la Convenzione, tutte le organizzazioni che desideravano esprimersi sono state invitate a fornire un proprio contributo. Un Forum che è stato aperto su Internet ha consentito di pubblicare i testi, alimentando così la discussione (vedi http://europa.eu.int/futurum/forum_convention/doc_it.htm).

Da una prima analisi si rileva la diversità dei documenti trasmessi. Sono stati inviati da organizzazioni politiche e/o da collettività pubbliche (17), da organizzazioni accademiche e da circoli di riflessione (28), da attori socioeconomici (16), da Ong e da correnti di pensiero (99): in totale, circa 160 testi. I temi affrontati spaziano dalla ripartizione delle competenze tra l'Europa e le regioni alla protezione dell'ambiente, passando per i diritti umani, la riforma delle istituzioni, la formazione, la libertà dei media, il benessere degli animali, i servizi pubblici, le cooperative di produzione, la lotta contro l'esclusione sociale, il controllo della mondializzazione...

La maggior parte dei contributi al dibattito provengono da associazioni e/o federazioni europee. Una controversia è peraltro nata il giorno dell'apertura della sessione plenaria del 24 giugno: una campagna mediatica ha denunciato il fatto che il dialogo con la società civile stava assomigliando di più ad un monologo del tipo «Bruxelles parla con Bruxelles». La polemica è nata dal fatto che la maggioranza delle organizzazioni che ha preso attivamente parte al dibattito ha rapporti privilegiati con le istituzioni europee ed è, in larga parte, finanziata dalla Commissione. E' stata quindi messa in discussione, in modo particolare dall'Alleanza europea anti-Maastricht, l'indipendenza di queste Ong e dei loro rappresentanti nei confronti dei poteri di sostentamento. E' chiaro che le Ong che hanno partecipato al dibattito non rappresentano da sole l'insieme dei cittadini europei (ma lo hanno forse preteso?). Ma si farebbe senz'altro un'analisi sbagliata nel pensare che questa società civile sia una marionetta nelle mani del potere istituzionale. Non è stata fatta alcuna selezione per la partecipazione, ed al Forum hanno partecipato, come tante altre, anche organizzazioni che si distinguono per la loro posizione critica.

In compenso, si può senz'altro notare, soprattutto all'inizio dei lavori, una certa assenza di coesione tra le iniziative perseguite dalle organizzazioni settoriali e dalle reti, le quali tendevano entrambe a difendere i propri interessi. Per dare a questo problema una soluzione, sono stati fatti sforzi di coordinamento, per esempio tra la Confederazione europea dei sindacati (Ces) e una serie di Ong attraverso il Gruppo di contatto, ma anche per merito dell'iniziativa del Forum permanente della società civile, l'Assemblea dei cittadini. Allo stesso modo, sono state organizzate, tramite il Comitato economico e sociale - che tenta di profilarsi come istituzione rappresentativa della società civile (vedi documento Cese nelle pagine seguenti; n.d.r.) - due riunioni con numerose associazioni in vista della preparazione del dibattito con i convenzionali (una terza riunione si è tenuta il 27 giugno). Alla fine, quindi, gli otto gruppi avviati in vista della sessione plenaria - società civile, ambiente, Accademia, cittadini e istituzioni, regioni e collettività locali, diritti dell'uomo, sviluppo e cultura - hanno ognuno consegnato ai convenzionali la sintesi dei propri lavori durante i due giorni della sessione.

Per quanto riguarda più particolarmente il gruppo "società civile", si constata che un certo numero di costanti sono presenti nei lavori. Prima fra tutte, un crescente interesse nei confronti del livello del potere europeo, che sembra, apparentemente, rappresentare una preoccupazione sempre maggiore delle associazioni. Questa constatazione può sembrare ovvia. E pur tuttavia, se si confronta l'attuale livello di interesse a quello presente anche solamente dieci anni fa - e cioè un livello vicino allo zero - si individua un'importante evoluzione, di per sé benefica per la democrazia. Infatti, questo interesse è accompagnato da una volontà di partecipare maggiormente alla definizione degli orientamenti politici dell'Ue. Spesso i contributi esprimono un appello ad un'integrazione politica più spinta (rafforzamento del ruolo della Commissione, estensione del voto a maggioranza qualificata ecc.), non in nome di convinzioni federaliste, bensì in nome di un'azione europea più coerente e più pertinente nei diversi settori d'attività, che si tratti di formazione, di cura della salute, di servizi d'interesse generale, di cooperazione allo sviluppo, di lotta contro l'esclusione sociale e le discriminazioni, di difesa dei diritti umani ecc.

Molti contributi chiedono che sia rafforzata la Carta dei diritti fondamentali e che sia inserita nei trattati. Inoltre, numerosi attori chiedono che sia aperto un «dialogo civile» permanente, che abbia come funzione di consentire alle associazioni e alle Ong di affermare le proprie ragioni in sede di elaborazione delle politiche comunitarie.

e i sindacati?

Dal lato della Confederazione europea dei sindacati (Ces), la sessione plenaria del 24 e 25 giugno rappresenta solo un tappa (il segretario generale della Ces, Emilio Gabaglio, è infatti osservatore della Convenzione). Sono state organizzate dalla Ces diverse riunioni con i rappresentanti di sindacati aderenti, allo scopo di definire una posizione ed una piattaforma di rivendicazioni. Durante un intervento rivolto ai convenzionali il 23 maggio scorso, il segretario generale della Ces, Emilio Gabaglio, aveva già posto l'accento sulle due priorità sindacali: la prima riguarda la politica economica («è indispensabile attribuire all'Unione più ampie competenze in materia di coordinamento della politica economica, di bilancio e di fiscalità»); la seconda riguarda le competenze dell'Unione in materia di politica sociale e di occupazione («queste competenze non devono essere semplicemente mantenute, bensì devono anche essere rafforzate, e ciò sia con riguardo alla definizione di regole minime che attraverso altre forme, così come si è cominciato a fare per mezzo delle linee direttrici per l'occupazione e per la lotta contro l'esclusione sociale. In questo senso, il famoso metodo di coordinamento aperto dovrebbe essere chiarito nel trattato»).

Durante alcune riunioni interne della Ces, sono stati esaminati altri temi che saranno senz'altro inseriti nella piattaforma sindacale: si tratta, principalmente, del pieno impiego in una «economia sociale di mercato», dello sviluppo di un sistema europeo di relazioni sociali e del riconoscimento dei diritti sindacali nella loro dimensione transnazionale (in particolar modo, il diritto di sciopero). Temi che riflettono un elevato livello di ambizione (fin dall'inizio, Emilio Gabaglio aveva sostenuto che la Ces non si sarebbe accontentata di «riformette» in occasione di questa Conferenza intergovernativa). Bisognerà comunque aspettare i testi definitivi.

Si deve, inoltre, tener conto del disagio che persiste nella Ces per l'inserimento delle parti sociali nel concetto di "società civile" (un raggruppamento che, come si è visto in precedenza, va principalmente a beneficio del mondo imprenditoriale, il quale si aggiudica un'ulteriore tribuna).

contesto politico sfavorevole

Dopo anni di critiche rivolte all'eurocrazia, al deficit democratico, ai dibattiti tra esperti, ci si deve rallegrare dell'avvio di una discussione aperta con la società civile europea. Certamente, il dibattito comporta delle ambiguità. Rimangono ancora aperte le problematiche legate alla rappresentatività degli attori e alla legittimità di alcune rivendicazioni. Malgrado questo, non si può certo negare che l'Europa stia facendo oggi un buon tirocinio di dialogo e che vi siano effettive virtù pedagogiche nella discussione. La società civile impara dall'Europa e l'Europa impara dalla società civile. Da questo punto di vista dispiace non assistere, attualmente, ad un maggior coinvolgimento dei Quindici nelle discussioni nazionali.

A parte questo, rimane ovviamente la questione politica. Come faranno i convenzionali ad integrare le attese e le rivendicazioni di una società civile così multiforme nei propri lavori (sempre che decidano di farlo)? Si dice già ora che le questioni sociali non rappresentano certo una priorità della Convenzione - confrontata con le questioni di politica estera, di difesa ecc. - e che sarà quindi molto difficile ottenere qualche progresso in questo settore. Durante una riunione di lavoro della Ces, l'eurodeputato socialista, Anne Van Lancker (componente belga della Convenzione) ha lanciato un appello a non rivendicare l'apertura di un nuovo dibattito sul contenuto della Carta dei diritti fondamentali, ritenendo che, considerato i rapporti di forza politici attuali, rilanciare un dibattito come questo potrebbe portare ad un deterioramento, piuttosto che ad un miglioramento, del contenuto della Carta. L'appello obbliga ad un ritorno brutale alla realtà. Al di là del dialogo con la società civile, infatti, ci sono i governi; sono loro ad avere l'ultima parola. Ed oggi, questi governi non sono né a maggioranza "europeisti", né a maggioranza progressisti sul piano sociale.

Peraltro, alcuni di loro hanno chiaramente dichiarato di non volere sostenere alcun passo avanti dell'Europa sociale. Per quando riguarda il presidente della Convenzione Valery Giscard d'Estaing, egli ha precisato che la «nostra missione alla Convenzione (...) non è di avere una reazione, giorno per giorno, sui contributi che ci vengono indirizzati, bensì di convenire su una visione globale che sfoci in una proposta globale». Un realismo che contrasta con l'invito rivolto a febbraio ai convenzionali di «sognare l'Europa».

INFORMAZIONI: Osservatorio sociale europeo, rue Paul Emile Janson 13 - 1050 Bruxelles; tel. +3202/5371971
fax: +3202/5392808 - E-mail: info@ose.be
sito web: http://www.ose.be

 

il dopo audizione e il Forum sociale europeo

Durante la terza riunione «di informazione e dialogo» organizzata presso la sede del Comitato economico e sociale europeo sui progressi fatti dalla Convenzione, il vicepresidente Jean-Luc Dehaene (incaricato dei rapporti con la società civile) e i partecipanti hanno ammesso la necessità di proseguire il dialogo anche dopo l'audizione del mese di giugno e hanno tratto insegnamento dai primi rapporti nazionali. Le prossime riunioni consentiranno di incontrare i presidenti di alcuni gruppi di lavoro della Convenzione. Le riunioni offriranno la possibilità di discuterne i risultati prima che siano trasmessi alla Convenzione. L'audizione della società civile è uno degli aspetti del Forum previsto dalla dichiarazione di Laeken ed il cui obiettivo è di «allargare il dibattito e associarvi l'insieme dei cittadini». Teoricamente, il Forum dovrebbe essere alimentato dai dibattiti dei Forum nazionali degli Stati membri e candidati all'adesione. A questo proposito, insieme con Dehaene, i partecipanti all'incontro hanno potuto soltanto prendere nota della mancanza di consistenza di questi dibattiti e di come essa si rifletta nei rapporti nazionali presentati ai convenzionali alla fine di giugno, pieni di buone intenzioni ma meno di "buone azioni". A livello nazionale, infatti, non succede nulla o perlomeno nulla è stato segnalato al Comitato economico e sociale. Gli attori istituzionali, le Ong e le associazioni saranno quindi chiamate ad individuare azioni da attuare ognuno nel proprio campo di specializzazione. Sul piano sociale, si stanno pertanto organizzando, nei diversi Paesi, dei Forum sociali nazionali, mentre a livello europeo si terrà nei giorni 6-10 novembre 2002 a Firenze il primo Forum sociale europeo (vedi http://www.fse-esf.org/), cui hanno già aderito centinaia di organizzazioni, associazioni e gruppi di tutta Europa (vedi http://www.fse-esf.org/article.php3?id_article=132) e che si pone l'obiettivo di partecipare attivamente alla costruzione di un'Europa «dei popoli e dei cittadini, della partecipazione e dei diritti, della pace e della solidarietà».


partecipazione e "dialogo civile"

Pubblichiamo di seguito la risoluzione adottata dal Comitato economico e sociale europeo (Cese) il 19 settembre 2002 e destinata alla Convenzione europea.

Il Comitato è, a livello europeo - si legge nel preambolo della risoluzione - la sede istituzionale di consultazione, rappresentanza, informazione ed espressione della società civile organizzata e permette

ai rappresentanti delle organizzazioni economiche, sociali e dei cittadini degli Stati membri di costituire parte integrante del processo di formazione delle politiche e delle decisioni a livello comunitario. Intrattiene relazioni privilegiate con i consigli economici e sociali e le istituzioni analoghe degli Stati membri; con la società civile dei Paesi e delle aree geografiche terze con cui l'Unione europea intrattiene relazioni strutturate; ha contatti regolari (ma che intende intensificare) con le organizzazioni della società civile non rappresentate nel suo ambito.

il modello di società europeo

democrazia partecipativa, dialogo civile e sociale

la governance economica e sociale

conclusioni

INFORMAZIONI: http://www.ces.eu.int/

 

la posizione dei sindacati europei

Il Comitato esecutivo della Confederazione europea dei sindacati (Ces) ha adottato un nuovo documento da presentare alla Convenzione europea. Questo nuovo contributo della Ces al dibattito in corso sul futuro dell'Unione europea non è però ancora disponibile al momento della chiusura di questo numero di euronote e, quindi, verrà pubblicato sul prossimo.

La Ces, attraverso alcuni documenti e con gli interventi svolti dal suo segretario generale, Emilio Gabaglio, presso la Convenzione in qualità di osservatore, ha comunque più volte sottolineato i punti centrali delle sue proposte:

  • Politica economica: al fine di mettere effettivamente il mercato integrato e la moneta unica al servizio dello sviluppo sostenibile e della piena occupazione, è indispensabile conferire all'Unione maggiori competenze per il coordinamento della politica economica, di bilancio nonché in materia fiscale.

  • Competenze dell'Ue per la politica sociale e del lavoro: queste devono essere non solo mantenute ma rafforzate, sia per quanto riguarda la fissazione di norme minime sia in altre forme, come si è cominciato a fare con le linee direttrici per l'occupazione e per la lotta all'esclusione sociale.

  • Competenze alle parti sociali per contrattare accordi-quadro europei sulle condizioni di lavoro: favorire la nascita di un sistema europeo di relazioni sociali; a questo fine occorre che i diritti sindacali siano pienamente riconosciuti dall'Ue anche nella loro dimensione transnazionale.

  • L'Ue soggetto politico sulla scena internazionale: è indispensabile un governo democratico e la regolazione sociale dei processi di globalizzazione.

  • L'Ue spazio di libertà, di sicurezza, di diritti per tutti, compresi gli immigrati: il primo passo da compiere è l'integrazione della Carta di Nizza nel futuro Trattato costituzionale.

  • Modello sociale europeo: l'equilibro tra mercato e giustizia sociale deve riflettersi pienamente nel nuovo Trattato costituzionale, cosi che il mondo del lavoro, le giovani generazioni, i cittadini, possano più e meglio identificarsi con il progetto europeo.

INFORMAZIONI: www.etuc.org


le proposte dei giovani per l'Europa del futuro

Nel luglio scorso, dal 9 al 12, si è tenuta a Bruxelles la Convenzione europea dei giovani a cui hanno preso parte 210 rappresentanti del mondo giovanile europeo provenienti da 28 Paesi. Nei 3 giorni di lavoro è stato prodotto un testo contenente le proposte che i giovani europei presentano alla Convenzione europea e che sintetizziamo di seguito. Nel sottolineare «l'opportunità storica» di esprimere le proprie opinioni sul futuro del Continente, i giovani constatano di essere «la prima generazione a vivere in un'unica Europa, senza cortina di ferro». Al termine del loro incontro i giovani europei si sono proposti di organizzare una seconda sessione della Convenzione dei giovani da tenersi prima della conclusione dei lavori della Convenzione europea in modo da poterne analizzare i progetti elaborati. La Convenzione dei giovani auspica poi una consultazione regolare e più ampia dei giovani e delle associazioni giovanili in tutta Europa per l'intera durata dei lavori della Convenzione europea.

missioni e progetti per l'Ue

democrazia e partecipazione

riforma delle istituzioni

partecipazione dei giovani

l'Ue nel mondo globalizzato

INFORMAZIONI: il testo adottato dalla Convenzione dei giovani è disponibile all'indirizzo web http://register.consilium.eu.int/pdf/it/02/cv00/00205i2.pdf

parole chiave

Acquis comunitario: L'acquis comunitario corrisponde alla piattaforma comune di diritti ed obblighi che vincolano l'insieme degli Stati membri nel contesto dell'Ue. Esso è in costante evoluzione ed è costituito: 1) dai principi, dagli obiettivi politici e dal dispositivo dei trattati; 2) dalla legislazione comunitaria e dalla giurisprudenza della Corte di giustizia; 3) dalle dichiarazioni e dalle risoluzioni adottate nell'ambito dell'Unione; 4) dagli atti che rientrano nella politica estera e di sicurezza comune; 5) dagli atti che rientrano nel contesto della giustizia e degli affari interni; 6) dagli accordi internazionali conclusi dalla Comunità e da quelli conclusi dagli Stati membri tra essi nei settori di competenza dell'Unione. Una delle condizioni per l'adesione di nuovi Paesi all'Ue è che si conformino integralmente all'acquis comunitario.

Allargamento: Nella Comunità europea si sono succedute quattro fasi di nuove adesioni, con il risultato che nove Paesi si sono finora aggiunti ai sei Paesi fondatori, che sono la Germania, il Belgio, la Francia, l'Italia, il Lussemburgo e i Paesi Bassi. Le date di tali ampliamenti sono le seguenti: 1973, Danimarca, Irlanda e Regno Unito; 1981, Grecia; 1986, Spagna e Portogallo; 1995, Austria, Finlandia e Svezia.

Astensione costruttiva: Nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune (Pesc), l'astensione costruttiva significa che, all'atto del voto in sede di Consiglio, uno Stato membro si astiene, ma l'astensione non osta all'unanimità. Lo Stato membro in questione non è tenuto ad applicare la decisione, ma deve comunque accettare che quest'ultima vincoli l'Unione. Di conseguenza, lo Stato membro deve astenersi da qualsiasi comportamento che possa essere in antinomia con l'azione dell'Unione che ha come fondamento la decisione stessa.

Azione comune: Questo termine designa un tipo di atto giuridico vincolante che può essere adottato dal Consiglio nell'ambito della Pesc. Le azioni comuni sono previste per specifiche situazioni nelle quali si considera necessario un intervento operativo dell'Unione. Esse stabiliscono gli obiettivi, la portata, i mezzi da mettere a disposizione dell'Unione, le condizioni di attuazione e la durata di tali interventi.

Carta dei diritti fondamentali: La Carta dei diritti fondamentali riunisce in un unico testo i diritti fondamentali vigenti a livello di Unione per dar loro maggiore visibilità, solennità e riconoscimento. Essa si basa sui trattati comunitari, sulle convenzioni internazionali, tra cui la convenzione europea dei diritti dell'uomo e la Carta sociale europea, e sulle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. La Carta è stata adottata il 18 dicembre 2000. La sua eventuale integrazione nei trattati è uno dei problemi di cui deve dibattere la Convenzione.

Clausola di sospensione: La clausola di sospensione è stata introdotta nel trattato sull'Unione europea dal trattato di Amsterdam. In forza di questa clausola, lo Stato membro che violi in modo grave e persistente i principi sui quali poggia l'Unione (libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, rispetto dello Stato di diritto) potrà essere sospeso dall'esercizio di determinati diritti di cui gode in base ai trattati (ad esempio il diritto di voto in sede di Consiglio). Per contro, i suoi obblighi continuano a essere vincolanti.

Coesione economica e sociale: La coesione economica e sociale esprime la solidarietà tra gli Stati membri e le regioni dell'Unione europea, favorisce lo sviluppo equilibrato e sostenibile, la riduzione del divario strutturale tra regioni e paesi e le pari opportunità tra le persone. La coesione si concreta in una pluralità di interventi finanziari, segnatamente da parte dei Fondi strutturali.

Competenze comunitarie: Esistono tre tipi di competenze diverse. 1) competenze esclusive dell'Unione: si esplicano nei settori in cui l'Unione è l'unica a poter agire e in cui è esclusa qualsiasi azione degli Stati membri, salvo autorizzazione dell'Unione. Si tratta di settori limitati (politica commerciale comune, politica della pesca in alto mare, politica monetaria per gli Stati che fanno parte della zona dell'euro). 2) competenze concomitanti o parallele: si esplicano nei settori in cui l'Unione può agire ma, fino a che essa non abbia esercitato la sua competenza, gli Stati membri possono continuare ad agire. Rientra in questa categoria la maggior parte dei settori disciplinati dal trattato. 3) competenze complementari: si esplicano nei settori in cui la competenza legislativa spetta agli Stati membri, la cui azione è sostenuta, coordinata o integrata dall'Unione.

Conferenza intergovernativa: Il concetto di Conferenza intergovernativa (Cig) designa un negoziato tra gli Stati membri allo scopo di modificare o completare i trattati. L'importanza della Conferenza è fondamentale al livello dell'integrazione europea, in cui i cambiamenti nella struttura istituzionale e giuridica, l'attribuzione di nuove competenze e la creazione di nuovi trattati sono stati sempre il risultato di conferenze intergovernative (es. Atto unico europeo e Trattato sull'Unione europea).

Cooperazione rafforzata: Per favorire una più stretta cooperazione tra i Paesi dell'Unione che intendono andare oltre l'integrazione prevista nei trattati, sono stati sviluppati vari strumenti (es. accordo sociale, accordi di Schengen, ecc.). Questi hanno consentito agli Stati membri interessati di progredire secondo ritmi e/o obiettivi differenti, al di fuori del quadro istituzionale dell'Unione europea. Dopo l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il ricorso a questo metodo è stato ufficializzato introducendo il concetto di "cooperazione rafforzata" nel trattato sull'Unione europea e nel trattato che istituisce la Comunità europea. La cooperazione rafforzata deve rispettare diverse condizioni, e in particolare: 1) avere come oggetto dei settori che non rientrino nella competenza esclusiva della Comunità; 2) tendere a favorire il conseguimento degli obiettivi dell'Unione; 3) rispettare i principi previsti dai trattati; 4) intervenire soltanto in ultima analisi; 5) coinvolgere la maggior parte degli Stati membri. Nel contesto del trattato che istituisce la Comunità europea, la cooperazione rafforzata è lanciata dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo.

Diritto d'iniziativa: Il diritto d'iniziativa compete: a) esclusivamente alla Commissione nel campo comunitario, in quanto il Consiglio decide solo su proposta della Commissione; b) agli Stati membri e alla Commissione nei settori della politica estera e della sicurezza comune e in alcune materie che rientrano nel campo della giustizia e degli affari interni. Peraltro, il Consiglio e il Parlamento europeo possono invitare la Commissione a formulare delle iniziative qualora lo ritengano necessario.

Duplice maggioranza: Nella prospettiva di un'Europa allargata, sono state prospettate soluzioni per conservare l'attuale equilibrio tra "grandi" e "piccoli" Paesi nel corso del processo decisionale del Consiglio. Una delle soluzioni proposte consiste nell'esigere una maggioranza dei voti espressi in Consiglio che rappresentino al tempo stesso la maggioranza della popolazione dell'Unione. Nella Conferenza intergovernativa tenutasi a Nizza nel dicembre 2000, è stato adottato un protocollo sull'allargamento dell'Unione europea in base al quale, a decorrere dal 1º gennaio 2005, un membro del Consiglio può chiedere che, per una decisione che il Consiglio deve adottare a maggioranza qualificata, quest'ultima sia acquisita solo se gli Stati membri favorevoli rappresentano complessivamente almeno il 62% della popolazione totale dell'Unione.

Europa "a geometria variabile": L'idea di un'Europa "a geometria variabile" designa un modo di integrazione in cui si riconosce l'esistenza di differenze tra un gruppo di Stati membri che vorrebbero spingere più avanti l'integrazione e altri Stati membri che non vorrebbero o non potrebbero sostenere un'integrazione più sviluppata.

Europa "a più velocità": L'Europa "a più velocità" esprime lo stesso concetto dell'Europa "a geometria variabile", ma prevede che gli Stati membri che non hanno scelto in un primo tempo di associarsi a quelli che si impegnano in un'integrazione più spinta possano farlo successivamente.

Maggioranza qualificata: La maggioranza qualificata corrisponde al numero di voti che devono essere raccolti in Consiglio per poter adottare una decisione allorché il trattato lo richiede. Il voto degli Stati membri è ponderato come segue, in base alla loro popolazione, e corretto a favore dei paesi meno popolati: Germania, Francia, Italia e Regno Unito: 10 voti; Spagna: 8 voti; Belgio, Grecia, Paesi Bassi e Portogallo: 5 voti; Austria e Svezia: 4 voti; Danimarca, Irlanda e Finlandia: 3 voti; Lussemburgo: 2 voti. La soglia della maggioranza qualificata è fissata a 62 voti su 87 (71% dei voti).

Maggioranza qualificata rafforzata: L'idea di avvalersi di una maggioranza qualificata rafforzata discende dalla convinzione, condivisa da alcuni Stati membri, che il mantenimento della regola dell'unanimità porterebbe frequentemente alla paralisi in un'Unione allargata. In alcuni casi, quindi, il ricorso all'unanimità potrebbe essere sostituito dal ricorso alla maggioranza qualificata rafforzata, ossia una maggioranza superiore alla soglia normale del 71% dei voti che caratterizza generalmente il voto maggioritario.

Metodo comunitario e intergovernativo: Il metodo comunitario designa il modo di funzionamento istituzionale del primo pilastro dell'Unione europea. Esso poggia su una logica di integrazione ed è segnatamente caratterizzato dai principali elementi seguenti: 1) monopolio del diritto d'iniziativa della Commissione; 2) ricorso generalizzato al voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio; 3) ruolo attivo del Parlamento europeo, spesso colegislatore insieme al Consiglio; 4) uniformità di interpretazione del diritto comunitario garantita dalla Corte di giustizia.

Il metodo, che si applica al secondo e terzo pilastro, presenta delle affinità con il cosiddetto metodo intergovernativo, dal quale si differenzia per il fatto che la Commissione condivide il diritto d'iniziativa con gli Stati membri, che il Parlamento europeo è informato e consultato e che il Consiglio può adottare degli atti vincolanti. Come regola generale, il Consiglio delibera all'unanimità.

Opting in-Opting out: La formula dell'opting in permette a uno Stato membro che abbia deciso di non partecipare ad alcune misure previste dai trattati di riconsiderare in qualsiasi momento la propria posizione. L'opting out è la deroga che, per impedire un bloccaggio generale, è concessa agli Stati membri che non desiderino associarsi agli altri Stati membri in relazione a un particolare settore della cooperazione comunitaria. In forza di questo principio, il Regno Unito ha chiesto di non partecipare alla terza fase dell'unione economica e monetaria (UEM) che avrebbe portato all'adozione dell'euro; un trattamento analogo è stato concesso alla Danimarca per quanto riguarda l'UEM, la difesa e la cittadinanza europea.

Patto di stabilità e di crescita: Il patto di stabilità e di crescita si inserisce nel contesto della terza fase dell'Unione economica e monetaria (UEM) iniziata il 1° gennaio 1999. L'obiettivo è di garantire che dopo l'introduzione della moneta unica venga mantenuta la disciplina seguita dagli Stati membri in materia di bilancio. Il patto di stabilità e di crescita conferisce al Consiglio la facoltà di sanzionare lo Stato membro partecipante che si astenga dal prendere i provvedimenti necessari per risanare una situazione di disavanzo eccessivo.

Personalità giuridica dell'Unione: Il problema della personalità giuridica dell'Unione si pone in particolare per quanto riguarda la capacità di quest'ultima di concludere trattati o di aderire a organizzazioni internazionali. Infatti, l'Unione, che ingloba tre comunità distinte, dotate ciascuna di personalità giuridica propria (la Comunità europea, la CECA e l'Euratom), e inoltre due settori a carattere intergovernativo (politica estera e di sicurezza comune e cooperazione giudiziaria e di polizia), non ha una personalità giuridica esplicita. Nondimeno, l'articolo 24 del trattato sull'Unione europea prevede la possibilità di concludere accordi tra l'Unione europea e paesi terzi, cosa che può essere considerata un'implicita attribuzione di capacità giuridica internazionale.

Pilastri dell'Unione europea: Nel gergo comunitario si parla dei tre pilastri del trattato sull'Unione europea per designare le tre categorie in cui sono ripartiti i vari settori in cui l'Unione interviene a livelli e modi diversi. Primo pilastro: dimensione comunitaria, che è disciplinata dalle disposizioni previste dal trattato che istituisce la Comunità europea, la CECA e l'Euratom: cittadinanza dell'Unione, politiche comunitarie, unione economica e monetaria, ecc. Secondo pilastro: politica estera e di sicurezza comune, che è retta dal Titolo V del trattato sull'Unione europea. Terzo pilastro: cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, che è retta dal Titolo VI del trattato sull'Unione europea. La differenza fra i tre pilastri risiede essenzialmente nelle disposizioni ad essi applicabili. Il primo pilastro rientra nel metodo comunitario, il secondo e il terzo nel cosiddetto metodo intergovernativo.

Ponderazione dei voti: In occasione di una votazione a maggioranza qualificata in Consiglio, ciascuno Stato membro dispone di un numero di voti determinato in funzione della sua popolazione, con una ponderazione che consente un certo equilibrio tra i paesi ad alta popolazione e quelli con popolazione più ridotta.

Posizione comune: La posizione comune è stata creata, nel quadro della cooperazione in materia di giustizia e affari interni, dal trattato di Maastricht. E' uno strumento giuridico in forza del quale il Consiglio definisce l'approccio dell'Unione su una questione determinata. Gli Stati membri si obbligano allora a conformarsi, nel loro ordinamento interno e nella loro politica estera, a quanto è stato deciso all'unanimità in sede di Consiglio.

Procedura del parere conforme: La procedura del parere conforme implica che il Consiglio deve ottenere il consenso del Parlamento europeo affinché si possano adottare alcune decisioni che rivestono particolare importanza. Il Parlamento europeo ha facoltà di accettare o di respingere una proposta, ma non può modificarla. Il parere conforme è principalmente richiesto per l'adesione di nuovi Stati membri e per alcuni accordi internazionali. È anche richiesto nei seguenti casi: cittadinanza, missioni specifiche della Banca centrale europea, emendamenti allo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, fondi strutturali e di coesione, procedura elettorale uniforme per le elezioni europee. Dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il parere conforme del Parlamento europeo è richiesto anche con riguardo alle sanzioni applicabili agli Stati membri in caso di grave e persistente violazione dei diritti fondamentali.

Procedura del parere semplice: In forza della procedura del parere semplice (in una sola lettura), il Consiglio è tenuto a consultare il Parlamento europeo e a prendere in considerazione il punto di vista dello stesso. Il Consiglio non è tuttavia vincolato dalla posizione del Parlamento europeo, ma ha soltanto l'obbligo di consultarlo. La procedura si applica in particolare alla politica agricola comune.

Procedura di codecisione: La procedura di codecisione è stata istituita dal trattato di Maastricht. Essa conferisce al Parlamento europeo il potere di adottare degli atti congiuntamente con il Consiglio. In pratica, essa ha rafforzato il potere legislativo del Parlamento europeo nei seguenti settori: libera circolazione dei lavoratori, diritto di stabilimento, servizi, mercato interno, istruzione, sanità, consumatori, reti transeuropee, ambiente, cultura e ricerca. Il trattato di Amsterdam ha esteso la procedura di codecisione a nuovi campi, come in particolare l'emarginazione sociale, la sanità pubblica e la lotta contro le frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità europea.

Revisione dei trattati: L'articolo 48 del trattato sull'Unione europea costituisce la base giuridica che consente di convocare una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri (Conferenza intergovernativa - CIG) ai fini della revisione dei trattati. Esso stabilisce che qualsiasi Stato membro o la Commissione può sottoporre al Consiglio progetti finalizzati a tale revisione. Se il Consiglio, previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, esprime parere favorevole, il Presidente del Consiglio convoca la conferenza. In seguito, l'entrata in vigore degli eventuali emendamenti ai trattati avviene due mesi dopo la ratifica da parte di tutti gli Stati membri, conformemente alle rispettive norme costituzionali.

Sussidiarietà e proporzionalità: Il principio di sussidiarietà è volto a garantire che le decisioni prese siano quanto più possibile vicine al cittadino, verificando costantemente che l'azione da intraprendere a livello comunitario sia giustificata rispetto alle possibilità offerte a livello nazionale, regionale o locale. Concretamente, salvo che per le questioni di sua competenza esclusiva, l'Unione interviene soltanto se la propria azione è da considerarsi più efficace rispetto a un'azione intrapresa a livello nazionale, regionale o locale. Il principio di sussidiarietà è strettamente legato al principio di proporzionalità, secondo cui l'azione dell'Unione non può andare al di là di quanto è necessario per il conseguimento degli obiettivi fissati dal trattato sull'Unione europea.

Unanimità: Per quanto riguarda le decisioni adottate dal Consiglio, l'unanimità indica l'obbligo di un consenso degli Stati membri votanti e non è compromessa dall'astensione di altri Stati membri. In generale, il Consiglio delibera all'unanimità per le questioni inerenti alla politica estera e di sicurezza comune (cosiddetto secondo pilastro) e alla politica di cooperazione giudiziaria e di polizia (cosiddetto terzo pilastro), ma anche per le disposizioni relative al fisco e alla cultura (primo pilastro).

Fonte: http://european-convention.eu.int/glossary.asp?lang=IT