Politica Migratoria

maggio 2011

L’Ue in difficoltà nel governo dell’immigrazione

Le grandi trasformazioni politico-sociali verificatesi nei primi mesi di quest’anno in vari Paesi del Sud Mediterraneo hanno mobilitato centinaia di migliaia di persone, che hanno lasciato i territori in cui vivevano per sfuggire alle tensioni e alle violenze o per cercare di migliorare le proprie condizioni di vita. La maggior parte di queste persone ha cercato rifugio nei vicini Paesi nordafricani, mentre alcune decine di migliaia hanno tentato e stanno tentando di attraversare il Mediterraneo per raggiungere il territorio europeo.

Viaggi della disperazione, in condizioni disumane, che in molti casi non raggiungono la destinazione sperata provocando numerose vittime. E questo è il dato più sconcertante. Le varie tragedie dell’immigrazione verso l’Unione europea verificatesi nei primi mesi del 2011 sono purtroppo solo le ultime di una lunga e drammatica serie che dal 1988 ad oggi si stima abbia causato oltre 16.000 vittime, circa 11.500 delle quali hanno perso la vita in mare (oltre metà risultano disperse) e di queste circa 4.600 sono morte nel Canale di Sicilia tra la Libia, l’Egitto, la Tunisia, Malta e l’Italia, soprattutto negli ultimi anni.

Nei casi più “fortunati”, quando riescono ad approdare nei più vicini territori europei, cioè le coste italiane (l’isola di Lampedusa soprattutto) e maltesi, per queste persone inizia un’altra Odissea: quella di destreggiarsi tra le pratiche e le norme dell’accoglienza dei luoghi in cui sono giunte, sperando in una sistemazione. Al di là della prima accoglienza che quasi sempre è garantita, importante certo ma temporanea, il problema riguarda la possibilità di una sistemazione più duratura e stabile, più consona con quella garanzia dei diritti fondamentali che l’Europa ha addirittura sancito su una Carta allegata al nuovo Trattato dell’Unione europea.

Scaricamento di responsabilità

Un problema ancora irrisolto e anzi oggetto di forti polemiche tra autorità locali e nazionali e tra queste e le istituzioni europee, caratterizzato da uno “scaricamento a catena” di responsabilità. Le prime invocano giustamente un’organizzazione dell’accoglienza e della solidarietà tra territori a livello nazionale, pratiche che sarebbero normali se il governo dell’immigrazione (anche di quella straordinaria) non fosse condizionato fortemente da equilibrismi e strumentalizzazioni politiche che assecondano o creano egoismi localistici.

Dinamiche che si ripetono al livello europeo: con i governi nazionali maggiormente interessati dai flussi di immigrazione che chiedono una condivisione dell’onere a tutta l’Unione europea, i governi degli altri Stati membri che fanno finta di non sentire o minacciano addirittura di reintrodurre le frontiere nazionali (compromettendo uno dei fondamenti della stessa Unione europea) e le istituzioni europee che chiedono di fatto ai singoli Paesi di “arrangiarsi”, limitandosi a supportarli economicamente e a finanziare imponenti (ma vani) pattugliamenti congiunti delle coste per controllare i confini esterni della “fortezza europea”. Nei primi mesi del 2011, ad esempio, di fronte alle ripetute richieste del governo italiano per una ripartizione europea dei flussi di immigrazione in arrivo (soprattutto in Italia) dal Nord Africa e a quelle di più Stati membri di poter reintrodurre i controlli alle frontiere interne all’Ue, le istituzioni europee hanno risposto che tali misure sono previste solo in «casi eccezionali di emergenza», considerando quindi non tale l’afflusso di alcune decine di migliaia di persone in Italia e a Malta, Paesi ai quali è stato esplicitamente chiesto di garantire i controlli e gestire l’accoglienza concedendo loro aiuti economici e logistici.

Politiche “miopi” e poco coerenti

Oltre alle evidenti responsabilità dei governi nazionali, i quali in assenza della tanto invocata quanto ancora latente politica europea comune hanno il compito di governare il fenomeno migratorio, l’attuale approccio alla materia dell’immigrazione e dell’asilo mostra colpevoli carenze anche dell’Europa: perché non risponde degnamente a una reale domanda di accoglienza e di garanzia di diritti fondamentali; perché, quantomeno smemorata, non ricorda quanti suoi cittadini sono emigrati e quanta responsabilità abbia avuto e abbia ancora nelle cause delle migrazioni dai Paesi meno sviluppati, soprattutto africani; perché, con “miopia politica”, non considera ancora in modo adeguato quanto abbia bisogno di immigrazione per mantenere in prospettiva una sostenibilità demografica e quindi economico-sociale, illudendosi di poter selezionare l’immigrazione a seconda delle sue esigenze; perché, nonostante la declami da anni, non è ancora riuscita a dotarsi di una politica comune in materia di immigrazione e asilo, bloccata da egoismi nazionali che poco hanno a che vedere con l’idea di una vera Unione europea.

«Ci dovrebbe essere un migliore equilibrio tra le tre principali aree di intervento della politica migratoria: l’organizzazione di una immigrazione legale; il rafforzamento della lotta contro l’immigrazione irregolare; massimizzare i vantaggi reciproci delle migrazioni per lo sviluppo» scrive la Commissione europea nella sua recente comunicazione sulle migrazioni, aggiungendo che «la coerenza e la complementarità tra politiche interne ed esterne e tra le azioni dell’Ue e dei suoi Stati membri sono essenziali per produrre risultati». Che qualche problema di coerenza esista, soprattutto tra le enunciazioni e la pratica, è però ammesso dall’esecutivo dell’Ue quando a proposito della politica migratoria dell’Ue scrive che «dopo i primi cinque anni di applicazione, è il momento di entrare in una fase nuova e studiare i modi per rendere questo approccio strategico più efficace e coerente, con maggiore chiarezza sugli obiettivi definiti. Questo quadro politico deve riflettere meglio gli obiettivi strategici dell’Ue, sia esterni che interni, e tradurli in proposte concrete». Obiettivi che però devono sempre mettere in primo piano la questione della salvaguardia dei diritti fondamentali ed essere caratterizzati da un approccio che consideri le migrazioni una risorsa e non una minaccia, anche perché all’immigrazione l’Ue si deve necessariamente abituare: di fronte al costante invecchiamento della popolazione e per mantenere un equilibrio socio-economico sostenibile, nei prossimi 40 anni l’Unione europea avrà bisogno di oltre 50 milioni di cittadini provenienti da Paesi terzi. Di immigrazione, dunque, la vecchia Europa ha grande necessità sia oggi sia soprattutto in prospettiva futura, ma questa esigenza deve fare i conti con la capacità dell’Ue e dei suoi Stati membri di governare un fenomeno complesso. Capacità per ora ancora largamente insufficiente.

Le sfide delle migrazioni secondo la Commissione europea

«Gli eventi recenti dalle proporzioni storiche verificatisi nel Mediterraneo meridionale, oltre a portare speranza per una vita migliore per milioni di persone, sono stati caratterizzati da sconvolgimenti e incertezza, dalla perdita di vite umane e dallo sfollamento di centinaia di migliaia di persone, non solo dai Paesi direttamente interessati (ad esempio Tunisia e Libia) ma anche da altri Paesi dell’area. Questi eventi hanno confermato la necessità di una politica europea forte e comune in materia di migrazione e asilo». È quanto scrive la Commissione europea in una comunicazione sulle migrazioni (che sintetizziamo di seguito) pubblicata a inizio maggio con la quale fa il punto su com’è e come dovrebbe essere la politica migratoria dell’Unione europea. Secondo la Commissione occorre fare «progressi sostanziali» in materia di legislazione, di cooperazione operativa e nelle relazioni con i Paesi terzi: «Per questo è importante definire le proposte politiche future in un quadro che tenga conto di tutti gli aspetti rilevanti, così da consentire all’Ue e ai suoi Stati membri di gestire l’asilo, l’immigrazione e la mobilità dei cittadini in un ambiente sicuro».

Osservando che alcuni Stati membri dell’Ue, quali Italia, Malta, Grecia e Cipro, sono più direttamente esposti agli arrivi massicci di migranti irregolari e, in misura limitata, di persone bisognose di protezione internazionale, la Commissione sottolinea come questo non sia un problema che può essere risolto solo a livello nazionale ma che «deve invece essere affrontato anche a livello di Unione europea e che richiede una vera solidarietà tra gli Stati membri».

Servono procedure comuni ed eque

«Una politica migratoria europea per i cittadini stranieri non comunitari, basata su procedure comuni di ammissione e che tratti i cittadini di Paesi terzi in modo equo, contribuisce inoltre alla prosperità futura dell’Ue» sostiene la Commissione, ricordando che nella strategia Europa 2020 una delle più urgenti sfide economiche per l’Europa riguarda la necessità di affrontare il declino demografico della sua popolazione in età lavorativa e le significative carenze di competenze in alcuni settori occupazionali. Per rimanere competitiva e mantenere il suo modello sociale in modo sostenibile, dunque, l’Europa «necessita l’adozione di misure che migliorino i tassi di occupazione dei suoi cittadini ma, al tempo stesso, deve assumere iniziative concrete per soddisfare le sue esigenze di lavoro tramite l’immigrazione mirata di cittadini di Paesi terzi».

Inoltre, l’Ue deve garantire procedure di asilo sicure ed efficaci per le persone che hanno bisogno di protezione: «Sessant’anni dopo la firma della Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati è il momento per l’Ue di ribadire il suo impegno per offrire protezione a tutte le persone perseguitate o apolidi che arrivano sul suo territorio. Un sistema comune europeo di asilo, che offra un elevato livello di protezione e riduca le disparità tra i sistemi di asilo degli Stati membri, deve essere completato entro il 2012, come concordato dalConsiglio europeo».

Migliorare la gestione del fenomeno

«Le questioni migratorie stanno avendo un impatto sempre più significativo sulla politica europea» nota la Commissione, ricordando le ultime iniziative intraprese in materia. Nell’ottobre 2008 il Consiglio europeo ha adottato un Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo per dare impulso allo sviluppo di una politica comune dell’Ue incentrata su cinque impegni prioritari: l’organizzazione dell’immigrazione legale, la lotta contro l’immigrazione irregolare, il rafforzamento delle frontiere esterne, la costruzione di un sistema europeo d’asilo e la creazione di un partenariato globale per la migrazione e lo sviluppo. «L’assunto di base del Patto resta valido e dovrebbe continuare a guidare l’azione dell’Ue, considerando che l’immigrazione mal gestita può pregiudicare la coesione sociale e la fiducia dei cittadini in uno spazio di libera circolazione senza frontiere interne, mentre gestire l’immigrazione costituisceinvece un bene positivo per l’Ue». Tali impegni sono stati poi ribaditi e ulteriormente specificati nel Programma di Stoccolma, adottato dal Consiglio nel dicembre 2009, e dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, «che ha assicurato un quadro legale stabile, completo e più responsabile per lo sviluppo della politica migratoria dell’Ue, in particolare attraverso una maggiore partecipazione del Parlamento europeo nel processo decisionale».

Allo stesso tempo, come i recenti eventi hanno dimostrato, l’Ue continua però a dover affrontare grandi sfide nello sviluppo della propria politica migratoria. Ne è un chiaro esempio la vulnerabilità di alcune frontiere esterne dell’Unione europea, in particolare nel Mediterraneo e al confine di terra tra Grecia e Turchia. «Devono essere adottate misure per prevenire i flussi di immigrazione irregolare verso l’Ue, spesso sfruttati da organizzazioni criminali senza scrupoli» auspica la Commissione europea, secondo cui l’Ue dovrebbe quindi «perseguire una politica migratoria basata sulla garanzia che l’immigrazione è effettivamente gestita e che garantire una maggiore mobilità non compromette la sicurezza delle frontiere esterne».

Superare la crisi: le misure a breve termine

La comunicazione della Commissione ricostruisce numeri e conseguenze della situazione che dall’inizio dell’anno ha provocato uno spostamento massiccio di popolazioni da diversi Paesi del Nord Africa, e in particolare dalla Libia. Secondo le stime, all’inizio di maggio oltre 650.000 persone avevano lasciato il territorio della Libia per fuggire dalle violenze, trovando ospitalità soprattutto nei Paesi vicini, principalmente in Tunisia e Egitto, o assistenza per tornare nei rispettivi Paesi d’origine. Questo sforzo di accoglienza e rimpatrio è stato gestito con una grande mobilitazione di risorse da parte dei Paesi ospitanti, dell’Unione europea, delle Ong e della comunità internazionale. Attraverso il finanziamento umanitario e la fornitura di mezzi di trasporto, l’Ue ha già contribuito al rimpatrio di circa 50.000 cittadini di Paesi terzi.

Migliaia di persone hanno poi cercato di entrare nell’Ue, mettendo in difficoltà i sistemi di ricezione di alcuni dei Stati membri. Oltre 20.000 migranti, soprattutto dalla Tunisia e in misura minore da altri Paesi africani, sono riusciti a entrare nell’Ue in modo irregolare, raggiungendo le coste dell’Italia (la maggior parte sull’isola di Lampedusa) e di Malta. «La maggior parte di queste persone sono migranti economici e dovrebbero essere restituiti ai loro Paesi di origine» osserva la Commissione, aggiungendo che oltre a sfollati e migranti ha lasciato la Libia un numero considerevole di rifugiati di diverse nazionalità, tra cui somali, eritrei e sudanesi, alcuni dei quali sono riusciti a raggiungere l’Italia e Malta. Questi flussi significativi, tra cui minori non accompagnati che richiedono specifiche misure di accoglienza, hanno anche messo sotto sforzo supplementare i sistemi sanitari degli Stati membri più interessati, al fine di fornire assistenza sanitaria ai migranti che ne hanno bisogno e di garantire un adeguato controllo medico e di prevenzione.

Secondo la Commissione «è importante distinguere tra gli immigrati irregolari (immigrati economici che cercano di varcare illegalmente le frontiere dell’Ue), i rifugiati o le persone che potrebbero cercare asilo e le persone che sono temporaneamente sfollate (come gli operatori stranieri in Libia cacciati dal conflitto e che intendono tornare al loro Paese di origine). È infatti diverso lo status giuridico di queste persone, così come l’aiuto che l’Ue può fornire loro».

Tuttavia, mentre la crisi attuale conferma la necessità di una maggiore solidarietà a livello europeo e una migliore condivisione delle responsabilità, «si deve riconoscere che l’Unione europea non è del tutto attrezzata per aiutare gli Stati membri più esposti ai massicci flussi migratori. Le risorse finanziarie disponibili nell’ambito del programma generale Solidarietà e gestione dei flussi di migrazione sono inadeguate per rispondere a tutte le richieste di assistenza. In primo luogo, questi fondi non possono essere mobilitati facilmente, sono progettati per intervenire in una situazione stabile e non per affrontare le emergenze e le crisi. In secondo luogo, l’entità dei problemi supera largamente le strutture esistenti» ammette l’esecutivo europeo.

Perciò, nel contesto del prossimo quadro finanziario pluriennale il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione «dovranno trarre insegnamento dalla crisi attuale»: per reagire rapidamente ed efficacemente in caso di eventi imprevisti o emergenze «i finanziamenti europei dovrebbero essere adattati in modo che possano essere mobilitati molto più rapidamente e in modo flessibile, anche nei Paesi terzi».

I controlli alle frontiere esterne

«Frontiere esterne efficaci e credibili sono essenziali» osserva la Commissione, secondo cui l’Unione europea deve essere in grado di «gestire i flussi di persone che desiderano viaggiare per un breve periodo o migrare legalmente verso l’Ue, impedendo l’ingresso di coloro che non hanno diritto ad entrare». Il duplice obiettivo dell’Ue deve essere quello di mantenere alti livelli di sicurezza garantendo però passaggi di frontiera più semplici per coloro che dovrebbero essere ammessi, nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali.

Controllare l’accesso al proprio territorio è una delle funzioni fondamentali di uno Stato o di uno spazio senza frontiere interne: «Nell’area Schengen ogni Stato partecipante è co-responsabile per l’esercizio affidabile di questa funzione. Ogni Stato gestisce cioè le sue frontiere esterne, non solo per controllare l’accesso al proprio territorio ma anche per controllare l’accesso allo spazio Schengen nel suo complesso, agendo quindi nell’interesse degli altri Stati membri e svolgendo un servizio per conto dell’Ue». Allo stesso modo, sostiene la Commissione, deve essere riconosciuta e affrontata nel pieno rispetto del principio di solidarietà la situazione di quegli Stati membri che si confrontano con un’alta pressione alle frontiere esterne. «Il controllo delle frontiere esterne dell’Ue deve essere continuamente migliorato per rispondere alle nuove sfide di migrazioni e sicurezza. I recenti avvenimenti – si legge nella comunicazione – hanno dimostrato quanto una parte di frontiere esterne considerate a basso rischio possa rapidamente diventare oggetto di forti pressioni migratorie. La criminalità organizzata responsabile della tratta di esseri umani o di facilitare le migrazioni irregolari adatta continuamente i suoi metodi e percorsi. Allo stesso tempo, la tendenza generale è per l’aumento dei flussi di viaggio e un attraversamento delle frontiere facile e veloce».

Punti di debolezza in alcuni tratti delle frontiere esterne minano la fiducia nella capacità dell’Ue di controllare l’accesso al suo territorio: «Esiste già una serie di norme comuni, tuttavia è necessario sviluppare ulteriormente una cultura condivisa tra le autorità nazionali» sottolinea la Commissione, che mentre aggiorna il Manuale pratico europeo di controllo al confine propone di creare un sistema europeo di guardie di frontiera, che non implica necessariamente l’istituzione di un’Agenzia europea centralizzata di amministrazione ma piuttosto la creazione di una cultura comune, di capacità e standard condivisi sostenuti da una cooperazione pratica. Analogamente, sottolinea la Commissione, è necessario garantire un maggiore utilizzo delle moderne tecnologie per i controlli a terra e in mare e deve essere migliorata la cooperazione quotidiana tra le autorità nazionali. Questo è lo scopo del Sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (Eurosur), che si sta sviluppando progressivamente dal 2008, e della cooperazione tra le autorità nazionali e l’Agenzia Frontex per il controllo delle frontiere esterne.

Governance dell’area Schengen

La creazione dello spazio Schengen è, secondo la Commissione europea, «uno dei risultati più tangibili, popolari e di successo dell’Ue. Tuttavia, per salvaguardare questo risultato e spianare la strada per il suo continuo sviluppo, devono essere previsti ulteriori passi per rafforzare le frontiere esterne. Cosìcome è necessario un sistema chiaro per la governance di Schengen». Attualmente l’Ue si basa ancora su un sistema intergovernativo di esami di esperti per garantire l’applicazione delle regole comuni. L’attuale revisione del meccanismo di valutazione Schengen dovrebbe invece essere basato su un «approccio comunitario», con la partecipazione di esperti degli Stati membri, di Frontex e il coordinamento della Commissione europea. Il meccanismo proposto dalla Commissione dovrebbe garantire una maggiore trasparenza e migliorare il follow-up delle carenze rilevate nel corso delle valutazioni degli esperti, mentre saranno pubblicate anche le linee guida per garantire un’attuazione e un’interpretazione coerente delle regole di Schengen.

Secondo la Commissione deve anche essere messo in atto un meccanismo per consentire all’Ue di gestire situazioni in cui uno Stato membro non adempie ai suoi obblighi di controllo della propria sezione di frontiera esterna, o quando una particolare porzione della frontiera esterna è sotto pressione inattesa e pesante a causa di eventi esterni. «Una risposta coordinata a livello comunitario nei casi di situazioni critiche aumenterebbe certamente la fiducia tra gli Stati membri, cosa che ridurrebbe il ricorso a iniziative unilaterali da parte dei governi in merito alla reintroduzione temporanea dei controlli alle frontiere interne». Tale meccanismo, sottolinea la Commissione, «potrebbe essere introdotto ma solo attraverso una decisione a livello europeo, che definisca quando gli Stati membri possono in via eccezionale ripristinare il controllo alle frontiere interne e per quanto tempo. Il meccanismo dovrebbe essere usato come ultima risorsa in situazioni veramente critiche, cioè dopo che siano state prese tutte le altre misure (di emergenza) per stabilizzare la situazione pertinente la frontiera esterna a livello europeo, in uno spirito di solidarietà, e/o a livello nazionale, per soddisfare al meglio le regole comuni». La Commissione sta quindi esaminando la fattibilità di introduzione di tale meccanismo e presenterà a breve una proposta in tal senso.

Prevenzione dell’immigrazione irregolare

Per sua stessa natura l’immigrazione irregolare è un fenomeno difficile da quantificare, tuttavia alcuni indicatori possono fornire orientamenti. Nel 2009, il numero di cittadini di Paesi terzi soggiornanti irregolarmente e fermati nell’Ue è stato di circa 570.000 (7% in meno rispetto al 2008), mentre gli Stati membri hanno rimpatriato circa 250.000 persone (4,5% in più rispetto al 2008).

«Affrontare con fermezza e in modo efficace l’immigrazione irregolare è un presupposto per una migrazione e una mobilità credibili» osserva la Commissione, secondo cui «una bassa probabilità di rimpatrio per gli immigrati irregolari che non necessitano di protezione internazionale è un fattore di attrazione e mina la fiducia in ambito nazionale ed europeo, per questo deve essere raggiunto un maggior coordinamento di strumenti e politiche a livello comunitario».

L’esistenza di un mercato del lavoro informale costituisce un altro fattore di spinta per l’immigrazione irregolare e il conseguente sfruttamento di cittadini di Paesi terzi: «Questo è il motivo per il recepimento completo e tempestivo da parte degli Stati membri della direttiva sulle sanzioni ai datori di lavoro» sottolinea la Commissione.

Diverse centinaia di migliaia di persone sono vittime ogni anno della tratta verso il territorio dell’Ue o all’interno dell’Ue: «La recente adozione della direttiva sulla tratta di esseri umani mantiene l’Ue in prima linea nella lotta internazionale contro questa forma di schiavitù, sia per punire più severamente tali criminali sia in materia di prevenzione, protezione e assistenza e sostegno alle vittime, con particolare attenzione per i più vulnerabili» osserva la Commissione, ricordando che l’Ue sta anche ponendo maggiormente l’accento sui diritti umani e il traffico di persone nell’ambito della dimensione esterna della sua politica; a tale proposito ritiene che la nomina di un coordinatore europeo contro la tratta aiuterà ad accrescere gli sforzi perl’azione anti-traffico.

Al fine di contribuire ad una politica europea coerente, equilibrata ed efficace sul ritorno in patria dei migranti, poi, la Commissione presenterà una comunicazione nel 2012 per fare il punto sui progressi e avanzare proposte sulle possibilità di miglioramento. Ciò dovrebbe comportare, tra l’altro, la promozione del rimpatrio volontario, il rafforzamento delle capacità degli Stati membri, la promozione del reciproco riconoscimento delle decisioni di ritorno e la capacità di affrontare la situazione degli immigrati irregolari che non possono essere rimpatriati. «La direttiva sui rimpatri ha messo in atto un quadro solido ed equo per garantire l’efficacia del rimpatrio, nel pieno rispetto dei diritti fondamentali dei migranti e dello Stato di diritto» ma, nota la Commissione, il basso livello di attuazione della direttiva costituisce «una fonte di grave preoccupazione», per cui tutti gli Stati membri sono esortati a «garantire che le disposizioni nazionali necessarie siano adottate e applicate senza indugio».

Nella sua recente valutazione globale della politica di riammissione dell’Ue, la Commissione ha concluso che gli accordi di riammissione sono utili per il rimpatrio dei migranti irregolari e che tale cooperazione con i Paesi terzi dovrebbe essere ulteriormente rafforzata. Tuttavia, è altrettanto chiara la difficoltà di negoziati di riammissione con vari Paesi, tra i quali molti tra i più importanti Paesi di origine e transito dell’immigrazione illegale, ed è ancora poco attuato l’art. 13 dell’accordo di Cotonou tra l’Ue e i Paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico) in particolare rispetto agli incentivi offerti dall’Ue ai Paesi terzi (misure per visti o assistenza finanziaria per rafforzare la capacità dei Paesi terzi di applicare correttamente l’accordo). Appare chiaro, secondo la Commissione, che «non ha più senso cercare mandati di singoli Paesi per i negoziati di riammissione: tali accordi devono essere integrati in una prospettiva più ampia delle relazioni generali dell’Ue con i Paesi partner. A tal fine, deve essere favorita l’incorporazione di obblighi sulla riammissione nel quadro di accordi conclusi con Paesi terzi».

Corretta gestione dell’immigrazione legale

Nei primi anni Duemila i motivi di famiglia rappresentavano oltre il 50% del totale dell’immigrazione legale, una percentuale che è progressivamente diminuita e che oggi rappresenta solo un terzo di tutta l’immigrazione verso l’Ue, mentre è aumentata significativamente quella per motivi di lavoro. Come sottolineato nella strategia Europa 2020, una politica migratoria razionale dovrebbe riconoscere che i migranti possono portare dinamismo economico e nuove idee nonché contribuire a creare nuovi posti di lavoro. I migranti aiutano a colmare le lacune del mercato del lavoro che i lavoratori dell’Ue non possono o non vogliono riempire, e contribuiscono ad affrontare le sfide demografiche europee. Per mantenere un rapporto sostenibile tra la popolazione in età lavorativa e la popolazione totale si stima che l’Ue abbia bisogno di una notevole immigrazione netta e che la dipendenza da manodopera proveniente da flussi di lavoratori tra gli Stati membri possa diventare limitata nella prossima decade.

«Ricevere i migranti con competenze che corrispondono alle esigenze dell’Ue può essere una risposta alla carenza di lavoro e di competenze in alcuni settori» spiega la Commissione europea. La futura crescita dell’occupazione sarà concentrata nelle attività dei servizi e molti di questi posti di lavoro saranno collegati con i servizi pubblici e i servizi domestici connessi. Per dare alcuni esempi, la Commissione stima che entro il 2020 ci sarà una carenza di circa un milione di professionisti nel settore sanitario (fino a due milioni tenendo conto anche delle professioni accessorie alla sanità), mentre entro il 2015 la carenza di professionisti nel settore delle tecnologie della comunicazione sarà compresa tra i 384.000 e i 700.000 posti di lavoro. L’Ue richiede anche un aumento considerevole del numero di ricercatori, alcuni dei quali dovranno provenire da Paesi terzi, per far sì che l’economia europea diventi dinamica ed innovativa nella competizione globale.

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È dunque necessario lavorare per anticipare le carenze di manodopera e competenze e individuare il ruolo che l’immigrazione può svolgere per colmare tali carenze, avendo cura di evitare la “fuga di cervelli” dai Paesi in via di sviluppo. «Abilitare le persone con le giuste competenze per essere nel posto giusto al momento giusto è la chiave per lo sviluppo, la ricerca e l’innovazione in Europa. La semplificazione delle procedure amministrative e una revisione delle restrizioni alla possibilità per i cittadini di Paesi terzi di essere mobili all’interno dell’Ue e tra l’Ue e i Paesi terzi, senza perdere i diritti acquisiti di residenza e di lavoro, potrebbero contribuire a far funzionare meglio i mercati del lavoro». Inoltre, circa un terzo degli immigrati è troppo qualificato per i posti di lavoro che occupa, «uno spreco di capitale di risorse umane che l’Europa non può permettersi. Pertanto l’Ue deve compiere maggiori sforzi per riconoscere i titoli e le qualifiche degli immigrati, siano essi già legalmente presenti sul territorio europeo o appena arrivati».

La Commissione sta mettendo in atto una serie di strumenti per individuare i settori economici e professionali attualmente in difficoltà di reclutamento o con carenze di competenze: i risultati di questa analisi aiuteranno ad elaborare «strategie di immigrazione ben mirate». Nel 2012 è in previsione la pubblicazione di un Libro verde su come affrontare le carenze di manodopera attraverso l’immigrazione negli Stati membri dell’Ue, mentre «è giunto il momento di trovare un accordo sulla proposta del 2007 relativa al “permesso unico”, che consentirà di semplificare le procedure amministrative per i migranti e di offrire una serie precisa e comune di diritti». Allo stesso tempo, sostiene la Commissione, «per restare competitiva l’Europa deve essere una meta attraente per i migranti altamente qualificati in un contesto in cui la domanda globale di lavoratori altamente qualificati aumenterà». In questa direzione va la cosiddetta Carta Blu, che mette in atto una serie di misure che facilitano l’assunzione nell’Ue di lavoratori stranieri qualificati.

Per quanto riguarda future iniziative legislative nel campo dell’immigrazione legale, poi, la Commissione è interessata a valutare il quadro attuale al fine di verificare se gli strumenti esistenti siano attuati correttamente, possano essere migliorati o ne servano di nuovi. Ad esempio, a fine 2011 sarà lanciato un portale web dell’Ue sull’immigrazione al fine di fornire informazioni costanti, chiare e accessibili.

Mentre il quadro giuridico dell’Ue in materia di immigrazione è in fase di sviluppo, «gli Stati membri restano però responsabili per il numero di cittadini di Paesi terzi che ammettono per motivi di lavoro» sottolinea la Commissione.

FONTE E INFORMAZIONI:

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/index_en.htm

COS’È LO SPAZIO SCHENGEN

Nel 1985 Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi decisero di stipulare un accordo intergovernativo per creare tra loro un’area senza frontiere interne: nacque così il cosiddetto “Spazio Schengen”, dal nome della città lussemburghese dove furono siglati i primi accordi.

Nel 1990 i cinque Paesi fondatori firmarono una Convenzione, entrata poi in vigore nel 1995, che permise di abolire i controlli interni tra gli Stati firmatari e di creare una frontiera esterna unica con controlli all’ingresso effettuati secondo procedure identiche. Furono così adottate norme comuni in materia di visti, diritto d’asilo e controllo alle frontiere esterne, mentre per conciliare libertà e sicurezza la libera circolazione fu affiancata dalle cosiddette “misure compensative”, volte a migliorare la cooperazione e il coordinamento fra i servizi di polizia e le autorità giudiziarie. In tale contesto fu creato il Sistema d’Informazione Schengen (Sis), una banca dati che consentiva alle autorità competenti dei Paesi Schengen di scambiare dati relativi all’identità di determinate categorie di persone e di beni.

Lo Spazio Schengen si è quindi esteso progressivamente a tutti gli altri Stati membri dell’Ue tranne Regno Unito e Irlanda e, dal 21 dicembre 2007, anche a nove dei dieci Stati membri entrati nell’Ue nel 2004: Estonia, Lituania, Lettonia, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria. L’abolizione dei controlli alle frontiere terrestri, marittime e aeree per questi nove Paesi è stata completata il 30 marzo 2008: da quel giorno l’area Schengen senza controlli interni di alcun tipo riguarda quindi 22 Stati membri dell’Ue. Per Cipro, Romania e Bulgaria, sottoposti a ulteriori valutazioni sulle rispettive capacità di effettuare i necessari controlli, l’ingresso nello Spazio Schengen è vicino, soprattutto per Romania e Bulgaria che in teoria dovrebbero entrarvi entro la fine del 2011. Fanno invece già parte dell’area Schengen i tre Paesi che non sono Stati membri ma sono associati all’Ue, cioè Islanda, Norvegia e Svizzera.

Nel febbraio 2008 la Commissione europea ha adottato un pacchetto di proposte per rafforzare i controlli alle frontiere esterne e accrescere la sorveglianza sulla circolazione all’interno dello Spazio Schengen dei cittadini di Paesi terzi. Sono previsti un registro comune di entrata/uscita dall’area Schengen, un sistema di sorveglianza costante dei confini marittimi e terrestri (Eurosur) e un uso più efficace dell’agenzia per le frontiere Frontex. La Commissione europea incoraggia inoltre gli Stati membri a dotarsi di equipaggiamenti elettronici di riconoscimento delle tracce biometriche e propone l’introduzione di autorizzazioni o visti elettronici per rendere i controlli più rapidi e sicuri, misure criticate da organizzazioni, associazioni ed eurodeputati preoccupati che si giunga a una schedatura dei cittadini non comunitari.

Nei primi mesi del 2011 invece, in seguito ai flussi straordinari di migranti provenienti dal Nord Africa e al rischio che qualche Stato membro non riesca a garantire i controlli alle frontiere esterne dell’Ue, alcuni Paesi europei (soprattutto Francia, Germania e Danimarca) hanno sollecitato la possibilità di reintrodurre i controlli alle frontiere interne all’area. La Commissione europea ha allora proposto un aggiornamento della normativa sulla libera circolazione prevedendo la possibilità di reintrodurre temporaneamente i controlli alle frontiere nazionali, ma solo nel caso straordinario di massici afflussi di migranti (quantitativamente superiori a quello che si sta verificando) oppure se uno Stato membro sia considerato “inadempiente” nella sorveglianza delle frontiere esterne.

INFORMAZIONI:http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/index_en.htm

RESPINTE LE RICHIESTE DEL GOVERNO ITALIANO

I permessi di soggiorno temporaneo rilasciati per motivi umanitari dal governo italiano agli immigrati provenienti dal Nord Africa nella primavera 2011 non violano le regole di Schengen, tuttavia le stesse regole autorizzano gli Stati membri confinanti a rimandare in Italia i migranti non economicamente autosufficienti.

È quanto stabilito dal Consiglio Giustizia e Affari Interni dell’Ue, secondo cui di fatto l’Italia deve farsi carico del controllo delle sue frontiere, cioè le frontiere meridionali dell’Ue, e dell’accoglienza o dell’eventuale rimpatrio dei migranti che giungono sul suo territorio. La richiesta di condivisione europea degli oneri derivanti dai flussi straordinari di immigrazione provenienti dal Nord Africa, avanzata dal governo italiano in sede europea, non è stata accolta dai governi degli altri Stati membri dell’Ue perché non hanno considerato straordinaria tale situazione.

Particolarmente dure le posizioni dei governi tedesco e francese. «L’Italia sta infrangendo lo spirito dell’accordo di Schengen» ha dichiarato il ministro degli Interni tedesco, Hans-Peter Friedrich, aggiungendo: «Ci aspettiamo che l’Italia rimandi in Tunisia gli immigrati irregolari. In Europa abbiamo un problema di immigrazione e l’Italia non può reclamare  la solidarietà degli altri Paesi se non c’è un problema di immigrazione di massa». Secondo il governo tedesco, infatti, «la solidarietà in Europa deve essere applicata quando un Paese è veramente colpito da un fenomeno di immigrazione di massa: questo non è il caso dell’Italia in questo momento». Le autorità francesi hanno invece annunciato un rafforzamento dei controlli alle frontiere con l’Italia e il conseguente respingimento in territorio italiano di tutti i migranti di Paesi terzi provenienti dall’Italia che non dimostreranno autosufficienza economica.

I ministri degli Interni dei Paesi dell’Ue, tranne naturalmente quello italiano, hanno inoltre considerato «prematura» l’attivazione della direttiva 55/2001 sulla protezione temporanea, per l’applicazione della quale è necessario che ci sia una fortissima pressione di migranti da Paesi in conflitto. Come ha spiegato al proposito la commissaria europea per gli Affari interni, Cecilia Malmstrom, al momento esistono «dubbi sulla sussistenza delle condizioni di applicazione di tale direttiva nel caso di specie. In effetti, come spesso è stato indicato da parte italiana, i migranti irregolarmente entrati sul territorio italiano sono nella stragrande maggioranza migranti economici, non richiedenti asilo, quindi suscettibili in tempi brevi di essere rinviati in Tunisia. La direttiva sulla protezione temporanea intende invece tutelare gli sfollati provenienti da Paesi terzi che non possono ritornare nel Paese d’origine».

Malmstrom ha poi aggiunto che «non spetta alla Commissione europea il compito di dare consigli all’Italia su come gestire il flusso di immigrati», ricordando che l’Europa «ha dato assistenza, messo a disposizione stanziamenti, e inoltre ci sono i fondi strutturali che possono essere utilizzati a Lampedusa». Di diverso avviso il governo italiano, che per voce del ministro dell’Interno Roberto Maroni ha espresso profonda delusione per l’atteggiamento degli altri Stati membri.

INFORMAZIONI:http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1&lang=it

IMMIGRAZIONE NELL’UE: ALCUNI DATI

Secondo le ultime rilevazioni in materia di immigrazione rese note nel settembre 2010 dall’Ufficio statistico dell’Ue, Eurostat, nel 2009 erano 31,9 milioni i cittadini stranieri che vivevano nei 27 Stati membri dell’Ue, dei quali 11,9 milioni erano cittadini di un altro Stato membro.

Tra i circa 20 milioni di cittadini extracomunitari residenti nell’Ue nel 2009, circa 7,2 milioni provenivano da altri Paesi europei, 4,9 milioni dall’Africa, 4 milioni dall’Asia e 3,3 milioni dal continente americano.

I cittadini stranieri rappresentavano quindi nel 2009 il 6,4% del totale della popolazione dell’Ue27, ma con profonde differenze tra gli Stati membri che variavano da meno dell’1% in Polonia, Romania e Bulgaria al 44% in Lussemburgo.

In termini assoluti, nel 2009 era la Germania a registrare il maggior numero di cittadini stranieri residenti (7,2 milioni di persone), seguita da Spagna (5,7 milioni), Regno Unito (circa 4 milioni), Italia (3,9 milioni) e Francia (3,7 milioni). Oltre il 75% dei cittadini stranieri residenti nell’Ue27 nel 2009 viveva in questi cinque Stati membri.

Più di un terzo (37%) degli stranieri residenti nei Paesi dell’Ue nel 2009 era comunitario, proveniente cioè da un altro Stato membro. I gruppi nazionali più numerosi erano provenienti da Romania (2 milioni o il 6% del totale dei cittadini stranieri nell’Ue27), Polonia (1,5 milioni o il 5%), Italia (1,3 milioni pari al 4%) e Portogallo (un milione o 3%). Tra i cittadini di Paesi non comunitari, invece, i gruppi più numerosi erano quelli provenienti da Turchia (2,4 milioni, pari all’8% del totale dei cittadini stranieri nell’Ue), Marocco (1,8 milioni o 6%) e Albania (un milione o 3%).

Lo studio di Eurostat notava poi come i cittadini stranieri sono in media più giovani rispetto agli autoctoni: l’età media è di 34,3 anni rispetto a 41,2 anni. Questo è vero in tutti gli Stati membri tranne Estonia, Lettonia e Polonia. Le più grandi differenze di età sono state registrate in Italia (32,3 anni contro 43,9), Finlandia (33 anni rispetto a 42,1) e Danimarca (32,1 anni rispetto a 41). Tra i cittadini stranieri non comunitari l’età media si abbassa poi ulteriormente a 33 anni.

INFORMAZIONI:http://epp.eurostat.ec.europa.eu

Asilo e protezione internazionale

Gli scopi principali del regime europeo comune in materia di asilo sono ridurre le ampie divergenze nella soluzione di domande d’asilo presentate in diversi Paesi dell’Ue e garantire un insieme comune di diritti formali e sostanziali che possono essere fatti valere in tutta l’Ue, garantendo il pieno rispetto della Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati e gli altri obblighi internazionali. È quanto ricorda la Commissione europea nella sua comunicazione sulle migrazioni, citando alcuni dati forniti da Eurostat: nel 2010 sono state presentate ai Paesi dell’Ue 257.800 domande d’asilo, il che equivale a 515 richiedenti asilo per milione di abitanti; dieci Stati membri hanno registrato oltre il 90% delle richieste (Francia, Germania, Svezia, Belgio, Regno Unito, Paesi Bassi, Austria, Grecia, Italia e Polonia).

«È tempo di completare il regime europeo comune in materia di asilo, raggiungendo un accordo su un pacchetto equilibrato entro la scadenza del 2012 come stabilito dal Consiglio europeo nel dicembre 2009» sostiene la Commissione, che a tal fine presenterà proposte di modifica per il recepimento a livello nazionale delle condizioni e delle direttive sulle procedure di asilo. Secondo l’esecutivo dell’Ue «deve essere raggiunto un accordo equilibrato sulla revisione del regolamento di Dublino, su un meccanismo di ultima istanza in caso di emergenza e di pressioni eccezionali e sulla revisione del sistema Eurodac», cioè il sistema per il confronto delle impronte digitali dei richiedenti asilo e di alcune categorie di immigranti illegali che agevola l’applicazione del regolamento di Dublino II che permette di determinare quale Paese dell’Ue è competente per l’esame di una domanda d’asilo.

Il comune sistema di asilo dell’Ue, sostiene la Commissione, dovrebbe prevedere: trattamento equo e adeguate garanzie per richiedenti asilo e beneficiari di protezione internazionale; dispositivi procedurali che aiutino le autorità nazionali a valutare correttamente e rapidamente le domande di asilo; armonizzazione dei diritti per i beneficiari di protezione internazionale che contribuirà al risparmio sui costi in processi amministrativi e a limitare i movimenti secondari e il cosiddetto “asylum shopping”, migliorando al tempo stesso le prospettive di integrazione; miglioramento dell’efficienza del Sistema di Dublino per situazioni di pressioni eccezionali che possono essere incontrate da singoli Stati membri; una banca dati Eurodac che continui a sostenere l’efficienza del regolamento di Dublino.

La legislazione dell’Ue e la sua corretta attuazione devono poi essere accompagnate da un rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri: a tale proposito l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo dovrebbe contribuire a una maggiore fiducia e una migliore cooperazione tra i partner europei.

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La Commissione considera importante anche la solidarietà e la cooperazione con i Paesi terzi nella gestione dei flussi di richiedenti asilo e rifugiati, in particolare attraverso l’utilizzo dei programmi di protezione regionale che prevedono un ampio partenariato con i Paesi e le regioni di origine in stretta cooperazione con l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (Acnur-Unhcr), il dialogo e il sostegno per l’accesso a soluzioni durature, nonché miglioramenti nelle legislazioni nazionali in materia di asilo, accoglienza, misure di rimpatrio e il reinsediamento. Quest’ultimo in particolare, sostiene la Commissione, deve diventare parte integrante della politica di asilo dell’Ue perché «rappresenta una misura salvavita per i rifugiati che altrimenti potrebbero essere obbligati a viaggi pericolosi verso luoghi di rifugio permanente». Il reinsediamento rappresenta anche «un gesto importante di condivisione delle responsabilità verso i Paesi di primo asilo, molti dei quali sono in via di sviluppo, aiuta a mantenere uno “Spazio di protezione” nei Paesi ospitanti e contribuisce al dialogo e alla cooperazione in materia di migrazione e gestione delle frontiere».

Lo scorso aprile anche l’Europarlamento si era espresso sulla materia dell’asilo nell’Ue, proponendo l’introduzione di una procedura unica per l’ottenimento della protezione internazionale. Tale procedura dovrebbe essere «più equa, accessibile ed efficace», assicurare standard comuni in tutta l’Ue, rispettare pienamente il principio del “non respingimento” e l’applicazione di nuove salvaguardie per le persone vulnerabili. Secondo l’Europarlamento, le persone che chiedono di ottenere l’asilo nell’Ue devono avere il permesso di soggiornare nello Stato membro per poter seguire la procedura fino alla decisone finale (anche a seguito di un ricorso) dell’autorità nazionale competente. Inoltre deve essere chiarito il concetto di “Paese terzo sicuro” e preparata una lista di tali Paesi, da adottare e aggiornare secondo la procedura legislativa ordinaria che coinvolge Parlamento e Consiglio.

Gli eurodeputati ritengono poi che le decisioni di primo grado sulle domande d’asilo dovrebbero essere prese più rapidamente, entro sei mesi, e la qualità delle stesse dovrebbe essere migliorata grazie al rafforzamento delle garanzie procedurali per i più vulnerabili, come le vittime di tortura, stupro o altri atti gravi di violenza, minori non accompagnati e donne incinte. Infine, osserva l’Europarlamento, per aiutare i Paesi che accettano un numero di domande d’asilo sproporzionato rispetto alle dimensioni della popolazione, «occorre mobilitare immediatamente un sostegno finanziario e amministrativo/tecnico» attraverso il Fondo europeo per i rifugiati e l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo.

INFORMAZIONI:

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/index_en.htm

http://www.europarl.europa.eu

UNHCR: GARANTIRE I SOCCORSI IN MARE

In seguito alle continue sciagure che si verificano nel Mediterraneo, con imbarcazioni cariche di migranti che troppo spesso non raggiungono la destinazione sperata causando ingenti perdite di vite umane, l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (Acnur-Unhcr) ha chiesto ai Paesi e alle istituzioni dell’Unione europea di mettere in atto meccanismi più affidabili ed efficaci per il soccorso in mare.

A metà maggio il numero di persone arrivate in Italia e a Malta dalla Libia ha raggiunto quota 14.000, ma almeno 1000 persone risultano disperse: un numero impressionante e inaccettabile che evidenzia le dimensioni della tragedia in corso, «una vera roulette russa giocata dai trafficanti sulla pelle di chi fugge dalla violenza e dalla guerra» ha osservato l’Unhcr.

«È difficile comprendere come, in un momento in cui decine di migliaia di persone fuggono dal conflitto in Libia attraversando le frontiere terrestri con Tunisia ed Egitto – dove trovano sicurezza e ricevono accoglienza e aiuti – la protezione di chi fugge dalla Libia via mare non sembra avere la stessa priorità» ha dichiarato Erika Feller, assistente alla Protezione dell’Unhcr.

Fino alla metà di maggio sono fuggite dalla Libia circa 650.000 persone, ma la maggior parte di loro si è diretta principalmente verso la Tunisia (320.000 persone) e l’Egitto (250.000), «due Paesi che nonostante i problemi interni hanno lasciato le frontiere aperte, onorando gli obblighi internazionali» ha sottolineato l’Unhcr. Il flusso di profughi in uscita dalla Libia si è spinto anche in Niger (60.000), in Ciad (20.000), in Algeria (14.000), in Sudan (2.800). Molti meno, finora, coloro che hanno tentato di attraversare il Mediterraneo, nonostante Paesi come l’Italia abbiano parlato di “invasione” giustificando in questo modo le difficoltà nel gestire l’accoglienza.

Molti si trovano però ancora bloccati in Libia a causa del conflitto in corso e l’Unhcr esprime particolare preoccupazione, perché «con il deteriorarsi della situazione in Libia per molte persone la fuga via mare potrebbe rimanere l’unica soluzione».

Le acque antistanti la costa libica sono tra le più trafficate del Mediterraneo e al momento ci sono molte navi, anche militari, osserva l’Unhcr. «L’antica tradizione del salvataggio in mare potrebbe essere compromessa se gli Stati iniziano a fare questioni di competenza. È per questo motivo che c’è bisogno di meccanismi di ricerca e soccorso più efficienti ed operativi» ha auspicato Feller lanciando un appello: «Chiediamo ai capitani delle navi di continuare a fornire assistenza a chi si trova in pericolo in mare. Qualunque imbarcazione sovraffollata partita dalla Libia dovrebbe essere considerata in pericolo».

Italia e Malta sono i due Stati dell’Ue che si sono maggiormente fatti carico del flusso di persone provenienti dal Nord Africa. In vista di probabili nuovi arrivi di persone con bisogni di protezione internazionale dalla Libia, l’Unhcr ha chiesto di prendere in seria considerazione misure concrete di suddivisione degli oneri e delle responsabilità, soprattutto fra gli Stati membri dell’Ue. Fra queste misure si potrebbe considerare un sostegno tecnico e finanziario, nonché l’utilizzo della direttiva europea sulla protezione temporanea che mira ad armonizzare la concessione della protezione temporanea a chi fugge, in tutti i casi di “afflusso di massa”, sulla base della solidarietà fra Stati membri. «Sebbene i meccanismi di protezione temporanea stabiliti dalla direttiva non siano ancora stati utilizzati, è fondamentale che gli Stati membri dell’Ue, in questo caso Italia e Malta, ricevano rassicurazioni sul supporto e la solidarietà previsti nei casi in cui le circostanze lo richiedano» sostiene l’Unhcr, chiedendo inoltre ai Paesi europei e ad altri Stati di reinsediamento di offrire quote addizionali per i rifugiati in Nord Africa, essendo il reinsediamento l’unica soluzione possibile per alcuni di loro. Gli appelli precedenti dell’Unhcr su questo tema sono stati però finora presi in considerazione solo parzialmente.

INFORMAZIONI:http://www.unhcr.it

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