Cittadinanza

febbraio 2010

Limiti della cittadinanza nell’Europa multietnica

La “cittadinanza europea” ha davanti a sè un futuro incerto, perché si è di fronte ad un progetto ancora incerto piuttosto che ad una pratica ormai acquisita. Ma proprio perché il progetto di  “nuova cittadinanza” è in corso di elaborazione, il suo esito non è ancora scritto ed è ancora possibile orientarlo verso un’accezione più universale di quanto non avvenga attualmente anche all’interno dell’Unione europea, dove troppi sono ancora i diritti riservati ai cittadini che posseggono la nazionalità di uno dei suoi Stati membri.

In una concezione dei diritti secondo la quale i diritti o sono universali o non sono o, peggio ancora, sono dei privilegi riservati ad alcuni e negati ad altri, va detto che molto resta da fare anche nell’Ue sul versante della salvaguardia prima e della promozione dei diritti poi. Ne va del consolidamento delle nostre democrazie in evidente crisi di rappresentatività e di partecipazione, tanto a livello nazionale che a livello europeo, e della capacità “inclusiva” della nostra società oggi poco disponibile a comportamenti solidali.

È vero, e non bisogna dimenticarlo, che le nostre democrazie e il nostro stato di diritto sono maturati esclusivamente all’interno dello Stato-nazione e problematico è il passaggio ad una democrazia e ad uno stato di diritto ripensati nella dimensione mondo e non è per domani l’avvento, in seno all’Onu o altrove, di una democrazia mondiale capace di esprimere un governo condiviso.

È anche però altrettanto vero che la congiunzione cittadinanza-Stato nazione è una realtà storica, ma non per questo una connessione logica e l’unica possibile: come si è venuta formando nel tempo, peraltro relativamente recente, questa connessione della cittadinanza può anche andarsi “tras-formando” in un assetto istituzionale “multilevel” dove l’appartenenza nazionale non può non articolarsi con quella infranazionale da una parte e sopranazionale dall’altra. Certamente difficile, ma forse meno improbabile, la crescita di una nuova forma di democrazia e di salvaguardia dei diritti in quel singolare ed inedito spazio “multilevel” che si va formando progressivamente nell’Unione europea, modello sovranazionale di riorganizzazione istituzionale cui guardano altre regioni del mondo.

La lucida constatazione della crisi che vive oggi l’Ue, non a caso proprio sul tema della sovranità nazionale, non decreta la fine dell’esperimento in corso ma solo la necessità di individuarne i nodi irrisolti, con l’obiettivo di proporre soluzioni innovative a partire dalla permanenza della dimensione nazionale, senza dimenticare l’importante cammino già percorso. Cominciando col ricordare che dura ormai da oltre mezzo secolo, per la prima volta nella storia dell’Europa,  questo esperimento di convivenza pacifica basata sulla ricerca paziente del consenso e il rispetto delle molte e irrinunciabili identità dei popoli europei.

Il forte ritorno dello Stato-nazione, alimentato dalle paure dell’“altro” e dalle minacce di una globalizzazione non governata, non è estraneo alla crisi in corso né ad una cultura incapace di pensare ad una convivenza tra popoli al di fuori del modello dello Stato così come è venuto configurandosi in Europa. Se ha ragione chi si oppone ad un’Europa-Stato, altrettanto sbaglia chi pensa che tutto debba risolversi nello Stato-nazione o, peggio, in localismi senza storia e senza futuro.

Il tema della “cittadinanza europea” è strettamente legato all’evoluzione del modello statuale e all’invenzione di un nuovo modello che coniughi la democrazia “nella” nazione alla democrazia “tra” le nazioni: impresa non facile, ma nemmeno priva di qualche recente positivo sviluppo.

I Trattati dell’Unione europea un primo messaggio l’hanno mandato con l’istituzione di una “cittadinanza europea” non appiattita sulla sola nazionalità e non sono senza importanza le transizioni in corso – e in particolare l’esempio tedesco ne è una riprova significativa – da una concezione della cittadinanza basata sullo “jus sanguinis”, con tutte le tensioni se non addirittura le tragedie che può provocare, ad una concezione fondata sullo “jus soli” che potrebbe domani tradursi, a condizioni da precisare, in un diritto di cittadinanza riferita ad uno “jus domicili” basato sulla residenza stabile e regolata di persone provenienti fuori dal territorio dell’Unione europea.

Piste di riflessioni per il futuro

Sono note, anche se ancora poco mature, le piste di quanti, come il sociologo tedesco U. Beck, suggeriscono in un’Europa tendenzialmente multietnica e multiculturale la creazione di una “cittadinanza cosmopolita”. La proposta è sicuramente suggestiva e va ad intrecciarsi con nuove visioni dell’Europa che spiriti illuminati, come lo storico polacco B. Geremek, hanno proposto alla riflessione. Il profilo della cittadinanza europea muta infatti a seconda della visione che si ha dell’Europa: se in questa prevale la dimensione territoriale che prende forma negli Stati che ne fanno parte imponendone in modo rigido i confini è difficile andare oltre un concetto formale di cittadinanza intesa come appartenenza ad un quadro statuale tradizionale. Se invece ci si sforza di liberare l’Europa dalla sola territorialità, allora altre visioni secondo Geremek sono possibili: da quella di “Euro-sfere” ovvero di un’“Unione” al di là dell’Europa, di cui il progetto di un’“Unione per il Mediterraneo” è uno degli esempi possibili, a quella designata come “Euro-Mondo”, caratterizzata dalla ricerca di un progetto mondiale ispirato ad un’Unione federale europea oggi guardata da molti come un laboratorio per future aggregazioni sulla via di un “governo mondiale” ancora molto lontano.

Tutte queste visioni meriterebbero più approfondite riflessioni anche perché non sono immuni da rischi: da quello di disincarnare il progetto europeo dalla sua storia a quello di cedere a tentazioni neo-colonialiste e autoreferenziali che indebolirebbero e renderebbero sospetta la vocazione universale della cittadinanza europea.

Queste considerazioni conducono ad un approccio del tema della cittadinanza in generale – e di quella europea in particolare – che va ben al di là del suo profilo istituzionale quale si è venuto configurando lungo la storia del nostro continente.

La traduzione giuridica del concetto di cittadinanza è certamente andato evolvendo nei secoli, ma dopo la “rottura” realizzata dalla rivoluzione francese, in senso sì universalistico ma comunque legato alla nazione, le successive mutazioni e le più recenti evoluzioni non registrano grandi progressi sulla strada di una fruizione dei diritti al di fuori della cittadinanza nazionale.

Certo andrebbero valutati istituti quali quelli della “naturalizzazione” offerta agli stranieri o quello, in alcuni casi connesso, della “doppia cittadinanza” che coniuga insieme lo “jus sanguinis” con lo “jus soli”. O, ancora, andrebbero considerate con attenzione le aperture verso gli stranieri fatte di volta in volta verso l’accessibilità ai diritti civili e a quelli sociali, modulati e limitati a seconda delle congiunture, senza però dimenticare la sostanziale indisponibilità dei diritti politici con tutti i rischi che ne derivano per la democrazia reale e per la coesione sociale.

Tutti temi che invitano ad ampliare la riflessione alla dimensione culturale della cittadinanza che dovrebbe stare a monte delle considerazioni istituzionali sviluppate fin qui.

Ma allora la riflessione si sposta su interrogativi sensibili quali l’universalità dei valori fondamentali confrontati ad interpretazioni storiche e culturali tra loro diverse, alla capacità della cultura europea ad accogliere l’“altro” non chiudendolo nella sola opzione dell’integrazione o dell’assimilazione ma consentendogli un dialogo con pari dignità. E poi altri temi a questi connessi come quello dell’identità o, meglio, delle identità che si sono andate formando in Europa o che vi si installano ormai stabilmente con gli inarrestabili flussi migratori che conosciamo.

La risposta al rischio incombente di un “conflitto di civiltà” va trovata in un nuovo “incontro di culture” e nel dialogo tra di esse: se è vero che da questa “invenzione” dipende il futuro del nostro continente già da tempo cominciato è anche vero che di “re-invenzione” si tratterebbe, in un contesto mutato, di pratiche ed esperienze non nuove per questa Europa, da sempre terra di migrazioni, di conflitti ma anche di contaminazioni culturali.

Con una speranza: che quello che l’Europa è riuscita a realizzare nei secoli e, soprattutto, quello che ha imparato dalle tragedie del secolo scorso le siano di aiuto per ri-progettare una convivenza pacifica e promuovere una nuova cittadinanza capace di guardare al di là degli ormai angusti confini territoriali europei e coniugare la sua natura formale di appartenenza ad uno Stato-nazione con la più ampia dimensione di cittadinanza sostanziale, fatta di diritti universali ed esigibili per tutti coloro che convivono nell’unico mondo che è il nostro. (Franco Chittolina)

LE TAPPE IMPORTANTI DELLA CITTADINANZA EUROPEA
Cresce nel tempo, in particolare nel secondo dopoguerra, la dimensione “sostanziale” di cittadinanza, accezione che a partire dagli anni Cinquanta connota progressivamente il concetto di cittadinanza nello spazio europeo. Questa transizione avviene anche in raccordo con l’avvento di nuove istituzioni transnazionali come le Nazioni Unite, il  Consiglio d’Europa e, successivamente, la Comunità economica europea. Nel corso della loro evoluzione le istituzioni comunitarie integrano progressivamente nei loro Trattati il tema dei valori e diritti europei fino ad affermare, con il Trattato di Maastricht del 1992, l’esistenza di una «cittadinanza europea» e ad elaborare una Carta dei diritti fondamentali.
Il Trattato di Maastricht all’art. 8 recita: «È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce». Questo dettato costituisce praticamente il punto terminale cui giunge la traiettoria del tema “cittadinanza europea” prima dell’inizio del presente secolo, senza che venga esplicitato più di tanto il raccordo tra il significato formale della cittadinanza fondata sull’appartenenza a realtà statuali e sovrastatuali e quello sostanziale di cittadinanza fondata sull’accesso ai diritti.
Sul tema “cittadinanza europea” il nuovo secolo si apre fin dall’inizio con novità di rilievo. È del dicembre 2000 l’adozione del Trattato di Nizza, cui viene allegata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione che, pur non avendo un valore giuridico vincolante, segna una volontà largamente condivisa di rafforzare la promozione e la salvaguardia di una Comunità di diritto. Non che questa dimensione non fosse, esplicitamente e implicitamente, presente nei Trattati precedenti come testimoniano, tra l’altro, i capitoli sulle politiche sociali e la coesione territoriale e quelli sulla solidarietà internazionale. La novità consiste qui nel raccogliere in un “corpus” organizzato un largo spettro di diritti, da quelli civili a quelli politici fino a quelli socio-economici al fine di darvi una più forte visibilità e ricordare che questi sono alla base del patto comunitario. Ritroviamo qui la scansione progressiva dei diritti di cittadinanza limitata, per quanto riguarda in particolare i diritti politici, ai soli cittadini europei. Non è un caso che la Carta dei diritti venga adottata da quello stesso Consiglio europeo di Nizza che apre definitivamente la strada allo storico allargamento dell’Unione verso i Paesi dell’ex-Urss, reduci da una stagione di compressione dei diritti e ancora fragili nel loro assetto democratico.
La Carta dei diritti fondamentali è stata poi riproposta praticamente nella sua integralità nel Trattato di Lisbona attualmente in vigore, questa volta con una disposizione che ne rende giuridicamente vincolanti i contenuti. Significativa anche la posizione dell’articolo sulla “cittadinanza dell’Unione” ripreso nel Trattato di Lisbona, che afferma: «…è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità». La vicenda, benché contrastata, della Carta dei diritti fondamentali da una parte e del Trattato di Lisbona dall’altra ha un’evidente pertinenza rispetto al tema della “cittadinanza europea” e questo per almeno due motivi. Da una parte perché dà nuova centralità e visibilità al tema dei diritti e quindi alimenta la dimensione, che abbiamo chiamato “sostanziale”, della cittadinanza e dall’altra perché sviluppa al suo interno un capitolo esplicitamente dedicato alla cittadinanza dando evidenza ulteriore al rapporto tra questa e il tema dei diritti e dei doveri.

Relazione della Commissionesulla cittadinanza dell’Ue

«È cittadino dell’Unione europea chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro, e la cittadinanza dell’Unione costituisce un complemento della cittadinanza nazionale senza sostituirla»: è quanto sancisce l’art. 17 (par. 1) del Trattato CE, come ricorda la Commissione europea nella sua Quinta Relazione sulla cittadinanza dell’Unione pubblicata nel 2008.

Ogni tre anni, infatti, la Commissione europea è tenuta a presentare (art. 22 del Trattato CE) una Relazione al Parlamento, al Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo in merito all’applicazione delle disposizioni della parte seconda del Trattato CE relativa alla cittadinanza dell’Unione. Nell’ultima Relazione finora pubblicata, la quinta appunto, l’attenzione è concentrata sul nucleo fondamentale dei diritti del cittadino dell’Unione, vale a dire il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (articolo 18), il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede (articolo 19), il diritto alla tutela diplomatica e consolare nei Paesi terzi (articolo 20), il diritto di petizione dinanzi al Parlamento europeo e il diritto di rivolgersi al Mediatore (articolo 21). Inoltre, la Relazione fa un bilancio dei progressi realizzati in settori strettamente connessi con la cittadinanza in senso lato, come la non discriminazione in base alla nazionalità e la tutela dei diritti fondamentali.

«La Commissione non è competente in materia di acquisto e perdita della cittadinanza», sottolinea la Relazione che precisa come la dichiarazione n. 2 allegata al Trattato Ue stabilisca che la questione se una persona abbia la nazionalità di questo o quello Stato membro sarà definita soltanto in riferimento al diritto nazionale dello Stato membro interessato, e la Corte di giustizia delle Comunità europee ha confermato che è competenza di ciascuno Stato membro determinare i modi di acquisto e di perdita della cittadinanza. Tuttavia, la Commissione ha ricevuto una serie di denunce, relazioni di Ong, petizioni e interrogazioni parlamentari concernenti problemi di acquisto e perdita della cittadinanza in alcuni Stati membri. Quindi, «entro i limiti delle sue competenze, ha cercato di contribuire a risolvere il problema promuovendo l’integrazione e usando gli strumenti comunitari disponibili per garantire che gli Stati membri applichino rigorosamente la normativa comunitaria antidiscriminazione».

Accesso alla cittadinanza dell’Ue

«La cittadinanza dell’Unione si ottiene acquistando la cittadinanza di uno Stato membro», ricorda la Relazione facendo riferimento alla possibilità di acquisizione della cittadinanza da parte dei cittadini di Paesi non comunitari e spiegando la posizione dell’Ue in merito. Così ad esempio, senza pregiudicare la competenza esclusiva degli Stati membri a legiferare in materia di cittadinanza, il Consiglio europeo di Tampere del 1999 ha approvato «l’obiettivo di offrire ai cittadini dei Paesi terzi che soggiornano legalmente in maniera prolungata l’opportunità di ottenere la cittadinanza dello Stato membro in cui risiedono».

Nel 2004 il Consiglio ha poi adottato i principi fondamentali comuni della politica di integrazione per aiutare gli Stati membri a formulare le politiche di integrazione. Secondo uno di tali principi, la partecipazione degli immigrati al processo democratico e alla formulazione delle politiche e delle misure di integrazione «ne favorisce l’integrazione». Nel 2005 la Commissione europea ha adottato un’Agenda comune per l’integrazione, che propone misure per mettere in pratica i principi fondamentali comuni. Tra altre cose, il programma suggeriva di «elaborare programmi nazionali di naturalizzazione e di preparazione alla cittadinanza» e di incentivare, a livello dell’Unione, «la ricerca e il dialogo sulle questioni di identità e cittadinanza». Anche la terza e finora ultima Relazione annuale su migrazione e integrazione ha confermato l’importanza delle varie forme di cittadinanza partecipativa ai fini dell’integrazione dei cittadini di Paesi terzi.

Le conclusioni del Consiglio sul rafforzamento delle politiche d’integrazione nell’Unione europea attraverso la «promozione dell’unità nella diversità», adottate nel giugno 2007, invitano poi gli Stati membri, con il sostegno della Commissione, a esplorare e chiarire le varie concezioni di partecipazione e cittadinanza e a scambiarsi le esperienze sui sistemi di naturalizzazione.

INFORMAZIONI:

http://ec.europa.eu/justice_home

CITTADINANZA AI NON COMUNITARI NEL TRATTATO DI LISBONA
L’Ue non acquisisce alcuna competenza in materia di attribuzione della cittadinanza ai cittadini di Paesi terzi, nonostante che il possesso della cittadinanza di uno Stato membro sia anche il veicolo per l’acquisizione della cittadinanza dell’Ue. È prevedibile che anche nel lungo periodo potranno coesistere legislazioni molto diverse tra loro, che solo indirettamente potrebbero essere influenzate dagli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea. Similmente nessuna attribuzione di competenza è stata effettuata in relazione alla partecipazione dei cittadini di Paesi terzi alla vita democratica dell’Unione europea che, anzi, alla luce del Trattato di Lisbona, risulta essere esclusivamente concepita come riguardante i cittadini dell’Ue. Si consideri infatti che mentre nel Trattato CE era stabilito che il Parlamento europeo è «composto dai rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità» (art. 189 TCE), l’art. 10 TUE afferma che i cittadini sono direttamente rappresentati nel Parlamento europeo e analogamente l’art. 14, par. 2, TUE stabilisce che «il Parlamento europeo è composto di rappresentanti di cittadini dell’Unione», così impedendo di attribuire il diritto di voto al Parlamento europeo a cittadini che non siano anche cittadini dell’Ue, come invece la Corte di giustizia aveva avuto modo di affermare (sentenze 12 settembre 2006). Pessima è stata anche la scelta di accorpare le norme sulla cittadinanza europea e quelle sulla non discriminazione in un’unica parte, la seconda, rubricata appunto “Non discriminazione e cittadinanza dell’Unione” (artt. 18-25 TFUE), dato che i divieti di discriminazione sanciti nel Trattato o nella normativa derivata non tutelano solo i cittadini dell’Ue, così come almeno due diritti individuati come propri del cittadino Ue possono essere esercitati anche dai cittadini di Paesi terzi (diritto di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e denunce al Mediatore europeo, artt. 20, par. 2, lett. d), e 227-228 TFUE).
Fonte:http://www.asgi.it

Indice di integrazione: cittadinanza all’ultimo posto

«Mentre le popolazioni europee diventano sempre più diverse, ogni Paese ha bisogno di ripensare costantemente il significato della cittadinanza per trovare nuovi modi di convivenza in una società capace di accogliere», tuttavia non è facile verificare se i governi europei sono all’altezza delle loro promesse, osservavano gli autori del Migrant Integration Policy Index (Mipex) nel loro ultimo Rapporto. Il Mipex, prodotto da un consorzio di 25 organizzazioni guidate dal British Council e dal Migration Policy Group (Mpg), misura le politiche per l’integrazione degli immigrati negli Stati membri dell’Ue e in tre Paesi extra-Ue, utilizzando oltre 140 indicatori politici per creare un quadro multidimensionale delle opportunità che gli immigrati hanno di partecipare alle società europee. Sono così coperte dal Mipex sei aree politiche che modellano il percorso di un immigrato verso la piena cittadinanza: accesso al mercato del lavoro, ricongiungimento famigliare, soggiorno di lungo periodo, partecipazione politica, accesso alla cittadinanza e antidiscriminazione.

Ebbene, le rilevazioni del Mipex mostrano con evidenza lo scarto esistente tra le buone intenzioni e le politiche reali.

Cittadinanza: non favorevoli anche le migliori pratiche

Le politiche dei Paesi dell’Ue in materia di integrazione, sia globalmente, sia in ognuno dei sei settori del Mipex, ottengono risultati che si trovano solo a metà strada verso la miglior pratica. Secondo le rilevazioni, infatti, solo le politiche della Svezia hanno riportato risultati complessivi abbastanza alti da essere considerate “favorevoli” alla promozione dell’integrazione. Tra i Paesi presi in esame solo nove hanno politiche che nel complesso risultano parzialmente favorevoli: si trovano nei Paesi nordici, nel Mediterraneo occidentale, nei Paesi del Benelux, in Canada e nel Regno Unito. Cinque Paesi hanno politiche di integrazione che, nell’insieme, sono almeno parzialmente sfavorevoli (Lettonia, Cipro, Austria, Grecia, Slovacchia). I Paesi con i dieci punteggi più bassi sono le Repubbliche Baltiche, i Paesi del Mediterraneo orientale e dell’Europa centrale, e la Danimarca.

I Paesi dell’Ue hanno ottenuto i risultati più alti nelle politiche per i soggiorni di lungo periodo, anche se l’antidiscriminazione, il ricongiungimento familiaree l’accesso al mercato del lavoronon si trovano molto più indietro. Nei Paesi dell’Europa occidentale, le leggi antidiscriminazione sono l’area di maggior forza per la promozione dell’integrazione. I Paesi dell’Ue registrano il peggior risultato nell’accesso alla cittadinanza e nelle politiche per la partecipazione politica. L’accesso alla cittadinanzaè l’unico settore in cui nemmeno i risultati più alti possono essere considerati “favorevoli”. I Paesi dell’Europa centrale e orientale ottengono i peggiori risultati in materia di partecipazione politica, dove le politiche sono, in media, “sfavorevoli”.

Solo un Paese ha raggiunto la miglior pratica in ogni singolo indicatore di un intero settore (la Svezia per quanto riguarda l’accesso al mercato del lavoro). In tutti gli altri settori, la Svezia guida la classifica dei 28 Paesi Mipex con le politiche più favorevoli, anche se esse non hanno ancora raggiunto la miglior pratica. I Paesi dell’Europa occidentale e dell’Europa centrale e orientale presentano una forte convergenza dei risultati in materia di ricongiungimento familiare e soggiorno di lungo periodo, ma per quanto riguarda l’accesso alla cittadinanza, l’accesso al mercato del lavoroe la partecipazione politica, i secondi rimangono molto più indietro.

Prima la Svezia, Italia tra gli ultimi

Secondo il Mipex l’idoneitàalla cittadinanza presenta la media più bassa e il più basso punteggio alto di tutte le 24 dimensioni prese in esame. La maggior parte dei Paesi non facilita la naturalizzazione degli immigrati di prima generazione. Nella maggior parte dei casi, ai bambini nati in Europa si richiedono requisiti supplementari sfavorevoli per diventare cittadini dei Paesi in cui sono nati. La maggior parte dei giuramenti e delle cerimonie non prevede requisiti che possano escludere gli immigrati dalla partecipazione o dall’ottenimento della cittadinanza. Vivendo in una condizione di parziale insicurezza secondo la legge in vigore, molti immigrati in fase di naturalizzazione possono vedere le proprie richieste respinte o la cittadinanza ritirata per diversi motivi senza nessun limite di tempo.  Solo pochi Paesi permettono pienamente agli immigrati di avere la doppia cittadinanza. Le prestazioni migliori (anche se sarebbe il caso di dire meno peggiori) in materia di accesso alla cittadinanza riguardano la Svezia a pari merito con il Belgio. In Italia, secondo il Mipex, un immigrato si trova di fronte a requisiti di idoneità così sfavorevoli che ottengono il terzultimo punteggio tra i Paesi monitorati, insieme ad Austria, Danimarca, Estonia, Malta e Slovenia.

INFORMAZIONI: http://www.integrationindex.eu

LA CITTADINANZA NEL MANUALE PER L’INTEGRAZIONE
All’interno del “Manuale per l’integrazione” redatto dalla Commissione europea, nel paragrafo sulla cittadinanza si legge che «la partecipazione politica è uno delle componenti principali della cittadinanza attiva. Costituisce per gli immigrati un’opportunità d’integrazione e dovrebbe essere favorita nelle sue svariate forme, inclusa la naturalizzazione, il diritto di voto nelle elezioni amministrative e la partecipazione agli organismi consultivi». E ancora, «gli immigrati raggiungono il massimo livello di diritti politici se diventano cittadini» del Paese in cui risiedono, mentre il concetto di cittadinanza civile è invece evocato rispetto ai «non cittadini»: la cittadinanza civile aiuta gli immigrati ad inserirsi in maniera positiva nella società e costituisce anche un primo passo nel processo di acquisizione della cittadinanza.
C’è poi una parte dedicata alla «naturalizzazione», dove si legge che «facilitare la naturalizzazione può attenuare il divario dei diritti fra cittadini ed immigrati residenti a lungo termine e può offrire maggiori opportunità di partecipazione. Tuttavia, sottolinea il Manuale, la diminuzione del divario dei diritti fra i cittadini e coloro che non hanno la cittadinanza «renderebbe la scelta della naturalizzazione non tanto una strategia per acquisire sicurezza legale ma piuttosto un’espressione positiva di un mutamento nell’identità politica». Laddove vengono utilizzati i test ai fini della naturalizzazione, osserva poi il Manuale, essi possono essere correlati alle circostanze particolari delle persone interessate e gli immigrati dovrebbero avere a disposizione dei corsi preparatori che dovrebbero essere economicamente accessibili e di buona qualità.
INFORMAZIONI:http://ec.europa.eu/justice_home

Concessioni di cittadinanza nell’Ue

Secondo le ultime rilevazioni sulle concessioni di cittadinanza nei Paesi dell’Ue, rese note dall’Ufficio statistico europeo Eurostat nel novembre 2009 e relative ai dati del 2007, il fenomeno è in rallentamento. Dopo una «lenta ma costante crescita» registrata negli ultimi anni, con 483.000 concessioni di cittadinanza a livello di Ue nel 1998, 647.000 nel 2003, 710.000 nel 2004 e 735.000 nel 2006, le meno di 700.000 rilevate nei Paesi dell’Ue nel 2007 hanno mostrato infatti un’inversione di tendenza. Va ricordato che l’acquisizione della cittadinanza nel Paese di residenza non riguarda solo le persone immigrate da altri Paesi ma anche le cosiddette seconde generazioni, cioè i figli nati nel Paese di residenza dei genitori, dal momento che in vari Stati membri dell’Ue la nazionalità di un bambino è determinata dalla nazionalità dei suoi genitori anziché dal suo luogo di nascita.

In generale, considerando la popolazione totale dell’Unione europea le nuove concessioni di cittadinanza hanno avuto nel 2007 un’incidenza di appena lo 0,14%. Anche in relazione alla sola popolazione immigrata residente nell’Ue il dato complessivo di concessioni di cittadinanza è piuttosto basso: solo il 2,4% circa degli stranieri che vivono e lavorano regolarmente e da molti anni nel territorio dell’Ue hanno infatti potuto ottenere nel 2007 la nazionalità del Paese di residenza (erano stati il 2,6% nel 2006). I dati 2007 mostrano inoltre una distribuzione più equa delle acquisizioni di cittadinanza tra gli Stati dell’Ue rispetto agli anni precedenti, con un diminuzione delle differenze tra i Paesi con le più alte e le più basse percentuali di concessioni di cittadinanza, mentre emergono alcuni dei nuovi Stati membri entrati a far parte dell’Ue nel 2004 e nel 2007. È stata la Svezia nel 2007 il Paese dell’Ue a concedere il maggior numero di cittadinanze rispetto alla popolazione residente (3,7 concessioni di cittadinanza per 1000 abitanti), seguita da Lettonia (3,6‰), Cipro (3,5‰), Belgio (3,4‰) e Grecia (3,2‰). L’Italia, con 0,8 concessioni per 1000 abitanti, si è situata al 19° posto nell’Ue, insieme a Slovacchia, Ungheria e Bulgaria. Pur facendo registrare un lieve incremento rispetto all’anno precedente (0,6‰ nel 2006, 21° posto) l’Italia resta ancora saldamente al di sotto della media Ue che è dell’1,4‰.

Prendendo invece in considerazione il numero di concessioni di cittadinanza rispetto al numero di stranieri residenti in un Paese, la classifica dell’Ue vede al primo posto sempre la Svezia (69 concessioni per 1000 residenti stranieri), seguita però da Ungheria (50‰), Slovacchia (46‰), Regno Unito (45‰) e Paesi Bassi (45‰). Anche in questo caso il tasso di concessioni di cittadinanza dell’Italia è piuttosto basso (15‰) e la posiziona al 18° posto, più o meno come Germania e Spagna, mentre il tasso minimo dell’Ue si registra in Romania (1,2‰).

Per quanto riguarda poi i Paesi di provenienza delle persone che hanno avuto accesso alla cittadinanza di uno Stato membro dell’Ue nel 2007, al primo posto si trova il Marocco (8,5% del totale delle concessioni) seguito dalla Turchia (7,9%), percentuali di rilievo riguardano anche Serbia (3,5%, compreso il Kosovo), Algeria (3,4%) ed Ecuador (3,3%), mentre tra i Paesi dell’Ue si segnalano Romania (2,3%) e Portogallo (1,4%). Le acquisizioni di cittadinanza da parte dei principali gruppi nazionali non sono tuttavia distribuire in modo omogeneo tra i Paesi dell’Ue, così la Germania ha assegnato il 52% delle cittadinanze acquisite dai turchi, il 50% di quelle acquisite dai polacchi e il 43% di quelle acquisite dai serbi; la Francia l’87% di quelle degli algerini e il 47% di quelle dei marocchini; la Spagna il 92% di quelle di ecuadoregni e il 75% di quelle dei colombiani; l’Ungheria il 37% di quelle dei rumeni. Gli italiani, invece, si segnalano come «migranti con nuova cittadinanza» in 4 Paesi dell’Ue: Belgio, Lussemburgo, Malta e Slovenia.

INFORMAZIONI: http://epp.eurostat.ec.europa.eu

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Molte normative, pochi diritti

Negli ultimi due decenni, in seguito all’aumento dei flussi migratori e alle significative trasformazioni demografiche e sociali ad essi legate, si è intensificato il dibattito a livello internazionale e soprattutto europeo sul concetto di cittadinanza.

La costituzione della “cittadinanza europea” definita a partire dal Trattato di Maastricht ha rappresentato un’importante novità, ma non ancora un passaggio dalla cittadinanza basata sulla nazionalità ad una basata sulla residenza. I cittadini di Paesi terzi residenti regolarmente nell’Ue sono infatti esclusi dalla possibilità di accedere automaticamente alla cittadinanza europea, che resta competenza esclusiva degli Stati membri e delle loro legislazioni, trovandosi così in una posizione giuridica differente. Oltretutto, le profonde differenze normative e procedurali sulla concessione di cittadinanza esistenti tra i vari Paesi europei creano notevole confusione in merito a diritti e doveri che dovrebbero invece essere omogenei. Sarebbe dunque necessaria un’armonizzazione europea delle norme relative alla concessione della cittadinanza, ma ciò dovrebbe avvenire con un livellamento verso l’alto e non con una progressiva limitazione dei diritti degli stranieri come invece si registra un po’ in tutta l’Ue.

I principi “jus sanguinis” e “jus soli”

Attualmente, come riporta uno studio (cfr. Bertocchi G., Strozzi C., 2009) basato sulla banca dati The Citizenship Laws Dataset, nella maggioranza dei Paesi europei l’acquisizione della cittadinanza alla nascita è regolata dall’applicazione di un mix di due sistemi: lo “jus sanguinis” e lo “jus soli”. Secondo il primo il criterio è la pura appartenenza genealogica (chi discende da cittadini di un certo Paese è cittadino), mentre per il secondo il criterio è il luogo di nascita (chi nasce sul territorio nazionale di un certo Paese è cittadino). Mentre ad esempio gli Stati Uniti hanno da sempre applicano lo “jus soli”, la maggior parte dei Paesi europei (inclusa l’Italia) proviene da una tradizione di “jus sanguinis”, per motivi legati sia alla matrice giuridica di diritto civile, sia alla storia passata di prevalente emigrazione. «Nonostante il diritto di cittadinanza sia storicamente disciplinato da norme molto stabili, dagli anni Settanta in Europa si sta assistendo a una rinnovata attenzione da parte dei governi verso riforme anche sostanziali, con un’intensa attività legislativa che in molti casi ha introdotto regimi misti» osservano le autrici dello studio.

Con le migrazioni norme più restrittive

Tra le cause che hanno caratterizzato l’evoluzione delle leggi sulla cittadinanza va considerato innanzitutto l’impatto dei flussi migratori. In generale, infatti, un aumento dei flussi migratori produce un inasprimento delle condizioni che sanciscono l’acquisizione della cittadinanza nei Paesi che adottano lo “jus soli” o un regime misto, mentre nei Paesi di tradizione “jus sanguinis” che hanno sperimentato rilevanti flussi migratori emerge una tendenza a introdurre elementi di “jus soli”. «La spinta verso l’inclusione è tuttavia molto più debole di quella verso l’esclusione, poiché i Paesi più liberali tendono a restringere mentre i Paesi più restrittivi tendono ad essere più inclusivi ma solo molto lentamente» sottolineano Bertocchi e Strozzi, precisando che «un aumento dei flussi migratori si dimostra un fattore che influisce sulla legislazione rendendola più restrittiva».

Un altro fattore che influenza le normative in materia di cittadinanza è costituito dall’instabilità dei confini nazionali, che tende ad impedire l’adozione di elementi di “jus soli” poiché rende difficile la determinazione del territorio nazionale. Fattore rivelatosi cruciale ad esempio durante la fase di decolonizzazione seguita alla Seconda guerra mondiale, provocando un’estensione dell’applicazione dello “jus sanguinis” nelle ex colonie, o che nella recente storia europea ha profondamente influenzato le politiche tedesche, permettendo una maggiore inclusione solo dopo la caduta del muro di Berlino. Lo studio rileva poi come l’invecchiamento della popolazione e un elevato grado di democrazia siano associati a legislazioni con più spiccati elementi di “jus soli”, mentre le autrici osservano che «uno Stato sociale generoso non sembra rappresentare un ostacolo alla maggiore inclusione degli immigrati tramite la concessione della cittadinanza».

Le differenze normative tra i Paesi dell’Ue

Le procedure e le condizioni materiali per l’acquisizione della cittadinanza variano sensibilmente tra i Paesi dell’Ue e sono tuttora in trasformazione, come dimostrano ad esempio le recenti proposte avanzate nel Regno Unito, in Italia e in Grecia. Si possono così osservare approcci differenti tra loro, che alcuni studi sulla materia distinguono tra posizioni che mirano al contenimento delle naturalizzazioni, altre più aperte e altre ancora decisamente più liberali. Il Dossier immigrazione Caritas/Migrantes 2009 riassume a grandi linee le diverse posizioni, individuando alcuni gruppi di Paesi dell’Ue sulla base delle affinità di approccio rispetto alla concessione di cittadinanza.

In Paesi come Italia, Danimarca, Grecia e Austria, ad esempio, richiedere la cittadinanza per residenza è possibile solo dopo 9-10 anni di iscrizione all’anagrafe, così come non è automatico ma invece piuttosto difficoltoso ottenere la cittadinanza anche se si è nati nel territorio del Paese ma da genitori stranieri. Nel caso dell’Italia, la legge del 1992 attualmente in vigore prevede che il figlio di stranieri nato in Italia possa inoltrare domanda di cittadinanza una volta raggiunta la maggiore età, entro un anno di tempo e a condizione che abbia risieduto in Italia «senza interruzioni» dalla nascita. Non vi sono dunque elementi anche blandi di “jus soli” quali per esempio il “doppio jus soli”, che facilita l’ottenimento della cittadinanza per chi nasce sul territorio nazionale da stranieri a loro volta nati sullo stesso territorio (come in Francia), o di facilitazioni per chi nasce sul territorio nazionale da stranieri residenti (come in Germania).

Esiste poi un gruppo di Paesi “più aperti” costituito da Irlanda, Belgio, Portogallo e Spagna, dove la residenza richiesta per ottenere la cittadinanza è sempre elevata (dai 7 anni del Belgio ai 10 di Portogallo e Spagna) ma le norme sono più morbide nei casi di nascita nel Paese. In Irlanda, ad esempio, i nati nel Paese da genitori stranieri possono ottenere la cittadinanza se uno dei genitori ha un permesso di residenza permanente o ha risieduto regolarmente nel Paese per almeno tre anni prima della nascita del figlio. In Spagna ottengono la cittadinanza gli “stranieri” nati nel Paese se dimostrano di avervi risieduto almeno un anno dal momento della nascita, mentre in Portogallo è prevista la naturalizzazione alla nascita se uno dei genitori stranieri ha risieduto nel Paese dieci anni o sei se proveniente da un Paese di lingua portoghese. In Belgio la cittadinanza è automatica a 18 anni se si è nati nel Paese o entro i 12 anni se i genitori stranieri vi hanno risieduto per dieci anni.

Un caso particolare è quello della Germania, che dopo una lunga tradizione di “jus sanguinis” nel 1999 ha ridotto a otto gli anni di residenza per richiedere la cittadinanza e ha introdotto l’automatismo per le seconde generazioni, se uno dei genitori stranieri ha risieduto regolarmente negli otto anni precedenti e ha un permesso di soggiorno permanente. Tra i Paesi “più liberali” vi sono invece Paesi Bassi, Regno Unito e Francia, anche se negli ultimi due sono in discussione proposte restrittive. Al momento, in tutti e tre i Paesi sono richiesti solo cinque anni di residenza per ottenere la naturalizzazione e vigono ancora norme piuttosto aperte per i nati sul territorio nazionale da genitori stranieri. In altri Paesi come Svezia, Finlandia e Lussemburgo esistono norme piuttosto favorevoli per la naturalizzazione ma meno per quanto concerne le seconde generazioni.

Critiche alla proposta di riforma italiana

Se l’Italia è già tra i Paesi meno favorevoli alla concessione di cittadinanza, le proposte in discussione al Parlamento (vedi box a pag. VI) rischiano di peggiorare ulteriormente la situazione. Secondo le critiche di varie organizzazioni e associazioni italiane, infatti, la proposta in esame non solo «non modifica il requisito di residenza decennale attualmente richiesto per la procedura di naturalizzazione, ma anzi introduce l’ulteriore restrizione dell’obbligo di possesso del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti e della frequenza di un corso della durata di un anno, finalizzato all’approfondimento della conoscenza della storia e della cultura italiana ed europea, dell’educazione civica e dei principi della Costituzione italiana, propedeutico alla verifica del percorso di cittadinanza». Nessuna facilitazione poi per le seconde generazioni di immigrati: è mantenuto il requisito della residenza legale dalla nascita fino al compimento della maggiore età, con l’ulteriore restrizione della necessità  dell’assolvimento del diritto-dovere all’istruzione e alla formazione. «La cittadinanza così  pare più un premio che un diritto per chi è nato nel territorio italiano ed è figlio di stranieri» osserva la Rete G2 delle seconde generazioni, aggiungendo poi che non si considerano coloro che non sono nati ma cresciuti in Italia e per questo rivolge un appello ai parlamentari «affinché le seconde generazioni abbiano pieno diritto di cittadinanza. Oggi ancora di più, di fronte a un testo che non ci dimentica ma addirittura ci vuole premiare con la discriminazione più totale».

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ITALIA: RESTRITTIVE LE PROPOSTE E LE NUOVE NORME
In Italia è in corso da anni un dibattito sulla normativa per la concessione della cittadinanza, con varie proposte di legge presentate ma una legge in vigore ancora datata 1992 (n. 91). Tale dibattito è proseguito anche negli ultimi mesi, con la Camera dei deputati che ha deciso di rinviare all’esame della commissione Affari costituzionali le proposte di legge in materia di cittadinanza e di riesaminare il testo a partire dall’aprile 2010, cioè dopo le elezioni regionali.
Il testo unificato già approvato dalla commissione Affari costituzionali e ad essa rinviato prevedeva un inasprimento della normativa sulla naturalizzazione, che resta comunque fondata soprattutto sullo “jus sanguinis”.
L’art. 1 della proposta modifica l’art. 4 (comma 2) della legge n. 91/1992, precisando che, ai fini dell’acquisizione della cittadinanza da parte dello straniero nato in Italia, occorre che la residenza, fino al raggiungimento della maggiore età, sia senza interruzioni e che lo straniero stesso abbia frequentato con profitto le scuole, almeno fino all’assolvimento del diritto-dovere all’istruzione e alla formazione.
Gli artt. 2 e 3 della proposta precisando poi che, ai fini dell’acquisto della cittadinanza da parte del cittadino extracomunitario (esclusi i rifugiati), non basta la permanenza sul territorio della Repubblica per dieci anni, ma occorre, in primo luogo, che lo straniero abbia il permesso di soggiorno comunitario per soggiornanti di lungo periodo; in secondo luogo occorre la frequentazione di un corso annuale funzionale alla verifica del percorso di cittadinanza, finalizzato all’approfondimento della storia della cultura italiana ed europea, dell’educazione civica e dei principi della  Costituzione italiana (l’esame linguistico è già previsto per la richiesta del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo). Si richiede inoltre un effettivo grado di integrazione sociale, nonché il rispetto, anche in ambito familiare, delle leggi dello Stato e dei principi fondamentali della Costituzione italiana. Si esige infine che chi chiede la cittadinanza abbia mantenuto, nei cinque anni successivi all’ottenimento del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, tutti gli stessi requisiti di reddito, alloggio ed assenza di carichi pendenti, necessari per ottenere quel permesso.
In una prospettiva di contenimento delle naturalizzazioni di cittadini stranieri si muove anche la legge n. 94/2009 (il cosiddetto “pacchetto sicurezza” approvato nel luglio 2009), che inasprisce le norme riguardanti l’acquisizione di cittadinanza attraverso matrimonio con un cittadino italiano. È infatti necessario esibire il permesso di soggiorno (escludendo così tutti gli irregolari) e deve essere dimostrata residenza legale di due anni sul territorio italiano. In generale poi, non solo cioè per acquisizione tramite matrimonio, la richiesta di cittadinanza non sarà più gratuita ma soggetta al pagamento di 200 euro e accompagnata dalla documentazione richiesta e non più da semplice autocertificazione.
Fonti: http://www.asgi.it   -  http://www.dossierimmigrazione.it

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